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深圳市成立全国第一家政府投资审计独立机构
作者：张开、张吉园 来源：《敢闯敢试 : 改革开放以来深圳创造的全国“率先”》 责任编辑：xiangwang 2022-12-22 人已围观
1998 年，深圳市成立直属于市政府的投资项目审计中心。该中心的成立，宣告我国第一家独立从事政府投资项目跟踪审计的机构产生，开创了我国政府投资审计的先河，为政府投资审计的快速发展与壮大拉开了序幕。
2004 年 10 月 1 日，深圳市正式颁布实施《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》，首次以条例形式将 1998 年以来对全部政府投资项目实施审计的成功做法固定下来，规定所有的政府投资项目都纳入审计机关的全面审计监督。深圳市政府投资项目审计中心的成立，正如审计署第一任审计长于明涛在成立大会上的题词所言：“积极探索新形势下的审计工作，促进特区改革发展”，创新了审计监督方式和立法保障。
作为组建审计中心的亲历者，我记得深圳自建立经济特区以来，基础设施建设投资一直保持较高增长速度，但由于投资渠道多元、监管体系不健全、有关法律法规不完善，“三边”（边勘察、边设计、边施工）工程较多，项目超预算现象较为严重。为促使政府投资项目单位加强管理、提高投资效益、保障政府资金的合法合理使用，深圳市政府决定将原来分散于市计划局、市财政局和市建设局的一部分监督职能集中统一起来，成立一家独立的投资项目审计监督机构。我当时还在深圳市审计局工作。有一天，人事部门的领导找我谈话，向我介绍了深圳市政府拟组建审计中心，问我愿不愿意尝试新的工作、新的岗位。我当时有所犹豫，因为放弃行政编制，转为事业编制，对任何一个体制内的人来说都是一个困难的抉择。但考虑到 1992 年邓小平视察南方以后，深圳作为全国经济发展的领头羊，城市面貌日新月异，城市建设十分火热，政府投资项目和审计监督工作大有可为，新的挑战意味着更多的机会，我还是高兴地接受了组织的安排。1998 年 6 月 28 日，深圳市政府投资项目审计中心在深南路旁的投资大厦正式成立。深圳市副市长郑通扬，审计署首任审计长、时任中国审计协会会长于明涛，原国家计委委员、时任中国审计协会顾问任景德，原副审计长崔健民等领导到场祝贺并题词。深圳市政府为了给市政府投资项目审计中心行使职权提供法律保障，特地颁布了国内首个对政府投资项目审计行为进行规范的政府令《深圳市政府投资项目审计监督暂行规定》。投资项目审计中心独立负责对政府投资项目全过程的跟踪审计。在此以前，各地审计机关内设投资处室或基建处室开展对政府投资项目的事后审计监督，监督内容以基建财务收支活动为主。为营造良好的投资审计工作环境，各相关部门给予了大力的支持与配合。深圳市财政局放弃了筹建多时的政府投资项目评审中心，避免产生新的职能冲突。作为审计中心筹建小组的成员，我参与了单位职能定位、内设机构安排与编制设定。为打造一支投资审计“铁军”，我带领办公室人员，对各处室人员配置与审计人员专业设置进行了系统设计，根据全过程跟踪审计的特点，提出了三名土建专业、一名安装专业和一名财会专业的岗位搭配模式，并对各岗位任职条件从工作年限、职称及年龄等方面进行了详细规定。筹建小组顶住各方面的人情压力，坚持唯才是用的原则，通过公开招聘程序，在全国范围内招募了一批工程、审计领域的精英，奠定了审计中心干事创业的基石。
成立之初，审计中心为彻底扭转建筑市场不规范、监督不到位、管理不严格的局面，依据深圳市政府令积极开展工作，改变传统的政府投资项目事后审计模式，将监督关口前移，提前介入，采取了事前、事中和事后相结合的三阶段审计模式。事前审计以工程预算（标的）及其招标投标工作为主要审计内容，事中开展了设计变更、现场签证的审计监督工作，事后以竣工决（结）算审计的方式对项目总投资进行总体评价和成本核算。
深圳市政府投资审计中心成立运行一年多，虽得到市政府的大力支持，但由于整合了有关部门的部分职能，被审计单位接受监督的主动性不够，实际工作中仍遇到许多困难。当时，主要有两种意见阻碍了我们的审计工作：一种意见认为，政府投资项目审计监督过多介入建设管理环节中，既当“运动员”，又当“裁判员”，角色不清，职责不明，监督的权威性不够；另一种意见认为，审计中心作为事业单位，作出的审计结论不具备行政效力。面对困境，我们只能在工作中不断总结经验和建立健全规章制度，规范审计行为，要求审计人员准确把握角色定位，明确规定审计人员不能介入管理、不能直接回答被审计单位提出的“能干什么，不能干什么”的问题，审计意见以审计机构文书的书面形式表达。深圳市政府在总结审计中心头几年的工作成绩和经验基础上，决定将审计中心与深圳市审计局投资处合并。2001 年 11 月，深圳市政府投资审计中心正式变更为深圳市审计局下属的参照公务员管理单位。至此，全国第一家政府投资项目审计机构正式成为投资审计机关 —— 深圳市审计局政府投资审计专业局。
2002 年 6 月，时任审计署审计长的李金华来深圳考察工作，对深圳投资审计的做法给予了充分肯定。同年 8 月，审计署根据李金华的指示，组成以刘家义副审计长为组长、审计署投资司司长席晟为副组长的调研组来深圳作了为期一周的考察，撰写了题为《创新监督体制，加强政府投资项目的审计监督》的调查报告。调查报告在审计署《审计情况通报》（2002 年 18 号）上刊登，向全国推介深圳开展政府投资项目审计的工作经验。2004 年 6 月，在政府各职能部门的大力支持下，深圳市人大常委会利用特区立法权，审议通过了《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》，并于 2004 年 10月 1 日正式实施。
深圳市政府投资审计中心的成立，对政府所有投资项目实施监督，起到了很好的作用。其中“对单项工程超过合同价 5% 以上的现场签证、设计变更应报审计中心审核方为有效”的规定，使过去的现场签证乱、多、假的现象得到遏止；工程造价中的“水分”通过审计无所遁形，资金效益大幅提高；工程招标工作逐步规范，规避招标或直接发包的情况明显减少；超付工程款或投资失控致使概算突破的问题也得到有效控制。在 2005 年年底召开的全国审计工作会议上，时任审计长李金华对深圳的审计工作，特别是政府投资项目审计工作给予了高度评价和充分肯定，在工作报告中专门作了介绍：“深圳市 1998 年就设立了投资审计局，7 年间共审计政府投资800 多亿元，核减工程款 77 亿元，该局人均核减 1.33 亿元。”现任审计署审计长刘家义也高度评价：“政府投资项目中实行的跟踪审计形式，最能体现审计监督的‘免疫系统’功能特点。”
深圳市成立独立机构、创新审计监督方式、对所有政府投资项目实施全过程跟踪审计的做法，引起了上级审计机关和国内同行的高度关注。全国审计同行纷纷慕名前来考察，最多的时候要接待 30余家单位前来调研。他们要么学习深圳投资审计全程跟踪、提前介入的审计监督工作经验，要么学习深圳设立独立机构和提供立法保障的先进做法。全国各地纷纷效仿深圳，众多的独立投资审计机构先后成立，投资审计理论建设迅速跟上。多地投资审计机关推出政府投资项目跟踪审计办法或规程，编写投资审计案例，推介良好的工作实务与经验。我国投资审计事业得到蓬勃发展，其社会影响和监督威慑力空前强大。
口述者：张开，时任深圳市政府投资项目审计中心办公室主任
整理者：张吉园
2004 年 10 月 1 日，深圳市正式颁布实施《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》，首次以条例形式将 1998 年以来对全部政府投资项目实施审计的成功做法固定下来，规定所有的政府投资项目都纳入审计机关的全面审计监督。深圳市政府投资项目审计中心的成立，正如审计署第一任审计长于明涛在成立大会上的题词所言：“积极探索新形势下的审计工作，促进特区改革发展”，创新了审计监督方式和立法保障。
作为组建审计中心的亲历者，我记得深圳自建立经济特区以来，基础设施建设投资一直保持较高增长速度，但由于投资渠道多元、监管体系不健全、有关法律法规不完善，“三边”（边勘察、边设计、边施工）工程较多，项目超预算现象较为严重。为促使政府投资项目单位加强管理、提高投资效益、保障政府资金的合法合理使用，深圳市政府决定将原来分散于市计划局、市财政局和市建设局的一部分监督职能集中统一起来，成立一家独立的投资项目审计监督机构。我当时还在深圳市审计局工作。有一天，人事部门的领导找我谈话，向我介绍了深圳市政府拟组建审计中心，问我愿不愿意尝试新的工作、新的岗位。我当时有所犹豫，因为放弃行政编制，转为事业编制，对任何一个体制内的人来说都是一个困难的抉择。但考虑到 1992 年邓小平视察南方以后，深圳作为全国经济发展的领头羊，城市面貌日新月异，城市建设十分火热，政府投资项目和审计监督工作大有可为，新的挑战意味着更多的机会，我还是高兴地接受了组织的安排。1998 年 6 月 28 日，深圳市政府投资项目审计中心在深南路旁的投资大厦正式成立。深圳市副市长郑通扬，审计署首任审计长、时任中国审计协会会长于明涛，原国家计委委员、时任中国审计协会顾问任景德，原副审计长崔健民等领导到场祝贺并题词。深圳市政府为了给市政府投资项目审计中心行使职权提供法律保障，特地颁布了国内首个对政府投资项目审计行为进行规范的政府令《深圳市政府投资项目审计监督暂行规定》。投资项目审计中心独立负责对政府投资项目全过程的跟踪审计。在此以前，各地审计机关内设投资处室或基建处室开展对政府投资项目的事后审计监督，监督内容以基建财务收支活动为主。为营造良好的投资审计工作环境，各相关部门给予了大力的支持与配合。深圳市财政局放弃了筹建多时的政府投资项目评审中心，避免产生新的职能冲突。作为审计中心筹建小组的成员，我参与了单位职能定位、内设机构安排与编制设定。为打造一支投资审计“铁军”，我带领办公室人员，对各处室人员配置与审计人员专业设置进行了系统设计，根据全过程跟踪审计的特点，提出了三名土建专业、一名安装专业和一名财会专业的岗位搭配模式，并对各岗位任职条件从工作年限、职称及年龄等方面进行了详细规定。筹建小组顶住各方面的人情压力，坚持唯才是用的原则，通过公开招聘程序，在全国范围内招募了一批工程、审计领域的精英，奠定了审计中心干事创业的基石。
成立之初，审计中心为彻底扭转建筑市场不规范、监督不到位、管理不严格的局面，依据深圳市政府令积极开展工作，改变传统的政府投资项目事后审计模式，将监督关口前移，提前介入，采取了事前、事中和事后相结合的三阶段审计模式。事前审计以工程预算（标的）及其招标投标工作为主要审计内容，事中开展了设计变更、现场签证的审计监督工作，事后以竣工决（结）算审计的方式对项目总投资进行总体评价和成本核算。
深圳市政府投资审计中心成立运行一年多，虽得到市政府的大力支持，但由于整合了有关部门的部分职能，被审计单位接受监督的主动性不够，实际工作中仍遇到许多困难。当时，主要有两种意见阻碍了我们的审计工作：一种意见认为，政府投资项目审计监督过多介入建设管理环节中，既当“运动员”，又当“裁判员”，角色不清，职责不明，监督的权威性不够；另一种意见认为，审计中心作为事业单位，作出的审计结论不具备行政效力。面对困境，我们只能在工作中不断总结经验和建立健全规章制度，规范审计行为，要求审计人员准确把握角色定位，明确规定审计人员不能介入管理、不能直接回答被审计单位提出的“能干什么，不能干什么”的问题，审计意见以审计机构文书的书面形式表达。深圳市政府在总结审计中心头几年的工作成绩和经验基础上，决定将审计中心与深圳市审计局投资处合并。2001 年 11 月，深圳市政府投资审计中心正式变更为深圳市审计局下属的参照公务员管理单位。至此，全国第一家政府投资项目审计机构正式成为投资审计机关 —— 深圳市审计局政府投资审计专业局。
2002 年 6 月，时任审计署审计长的李金华来深圳考察工作，对深圳投资审计的做法给予了充分肯定。同年 8 月，审计署根据李金华的指示，组成以刘家义副审计长为组长、审计署投资司司长席晟为副组长的调研组来深圳作了为期一周的考察，撰写了题为《创新监督体制，加强政府投资项目的审计监督》的调查报告。调查报告在审计署《审计情况通报》（2002 年 18 号）上刊登，向全国推介深圳开展政府投资项目审计的工作经验。2004 年 6 月，在政府各职能部门的大力支持下，深圳市人大常委会利用特区立法权，审议通过了《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》，并于 2004 年 10月 1 日正式实施。
深圳市政府投资审计中心的成立，对政府所有投资项目实施监督，起到了很好的作用。其中“对单项工程超过合同价 5% 以上的现场签证、设计变更应报审计中心审核方为有效”的规定，使过去的现场签证乱、多、假的现象得到遏止；工程造价中的“水分”通过审计无所遁形，资金效益大幅提高；工程招标工作逐步规范，规避招标或直接发包的情况明显减少；超付工程款或投资失控致使概算突破的问题也得到有效控制。在 2005 年年底召开的全国审计工作会议上，时任审计长李金华对深圳的审计工作，特别是政府投资项目审计工作给予了高度评价和充分肯定，在工作报告中专门作了介绍：“深圳市 1998 年就设立了投资审计局，7 年间共审计政府投资800 多亿元，核减工程款 77 亿元，该局人均核减 1.33 亿元。”现任审计署审计长刘家义也高度评价：“政府投资项目中实行的跟踪审计形式，最能体现审计监督的‘免疫系统’功能特点。”
深圳市成立独立机构、创新审计监督方式、对所有政府投资项目实施全过程跟踪审计的做法，引起了上级审计机关和国内同行的高度关注。全国审计同行纷纷慕名前来考察，最多的时候要接待 30余家单位前来调研。他们要么学习深圳投资审计全程跟踪、提前介入的审计监督工作经验，要么学习深圳设立独立机构和提供立法保障的先进做法。全国各地纷纷效仿深圳，众多的独立投资审计机构先后成立，投资审计理论建设迅速跟上。多地投资审计机关推出政府投资项目跟踪审计办法或规程，编写投资审计案例，推介良好的工作实务与经验。我国投资审计事业得到蓬勃发展，其社会影响和监督威慑力空前强大。
口述者：张开，时任深圳市政府投资项目审计中心办公室主任
整理者：张吉园
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