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文化公共政策：视野与可能（一）
作者：杨立青 来源：《深圳市文化艺术研究与探索》丛书 责任编辑：Gangan 2023-02-02 人已围观
◎杨立青：深圳市社会科学院文化研究所副研究员
在西方的公共行政或公共管理领域，公共政策是最为重要的内容之一。改革开放以来，尤其是随着社会主义市场经济体制在我国的确立，公共政策无论是作为一种行政理论与社会实践，还是作为一门走向“独立”的学科，在中国都日益引起关注与重视，并有成为“显学”的迹象或可能。这是很正常的。一直以来，中国都是一个政府主导型的社会，而在今天，政府行政体系与市场体系依然构成控制、影响社会和支配我们生活的最大的两股力量。尽管中国目前关于公共政策的概念和理论系统几乎都来自西方（尤其是美国），它们因是西方行政经验的“抽象与总结”而与中国的“国情”并不完全契合，但是，现代西方的公共政策理论还是为我们提供了视野，而“西方理论”与“中国实践”之间的张力，其本身也预示着诸多的可能性。本文尝试以文化公共政策为中心，对此进行一次初步的探讨，希望引起大家对这个问题的关注。
一、政策、公共政策及其研究
1．关于“政策”。
在我国古代，并没有“政策”这一复合性词汇，而只有“政”或“策”。前者是指“政事”“政权”等，后者的主要意思是“谋略”。许慎《说文解字》云：“政者，正也。”《吕氏春秋·简选》：“策，谋术也。”即为例证。而“政策”作为一个固定词汇为国人所用，则由日本人用汉字“政策”两字来转译“policy”一词而来，此一用法在晚清时期进入中国后开始得到流传。①当然，“policy”一词在英文中也不是一开始就有的，而是从“politics”（政治）一词演变而来。随着近代欧洲国家和政党的出现，政策在社会生活中的地位和作用日益突出，逐渐从政治中演变出了政策。英文中的“政策”，是对政府、政党等组织为了完成特定目标所要采取的行动的一种表达方式，有时也指权谋、治术。②
在今天，关于政策的一般理解有广义和狭义之分。美国著名政治学家卡尔·弗雷德里奇把政策看作“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”，③从这一广义理解来看，政策可被界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案。但在公共政策学文献中，政策更多地从狭义的角度来理解和界定，如欧文·E.休斯认为，“‘政策’一词可能是指：选举中的政党的目的说明，例如对外政策的一般准则、政策文献中的政府决定，甚至政府所做的一些较为重要的事情”。④而我国的《现代汉语词典》对“政策”的解释是：“国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制订的一套措施和办法。”这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党，已经赋予了它“公共政策”概念的核心特征，在此意义上，对“政策”的狭义理解已非常接近“公共政策”的涵义，或者说，狭义的政策指的就是公共政策。此外可补充说明的是，尽管政策的内涵要广于公共政策，但在现代汉语中，“政策”和“公共政策”往往是相互通用的。
2．公共政策。
与政策相比，公共政策（Public Policy）的内涵无疑要严格得多。然而，即便如此，在国外，依然存在着太多对何为“公共政策”的不同理解和界定。在20世纪80年代国外公共政策的知识传入中国后，国内学界对此同样也没有取得统一的认识。
现代公共行政学的奠基者伍德罗·威尔逊认为，所谓“公共政策”是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。⑤公共政策学的主要创始人哈罗德·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰指出，公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。政策论学者托马斯·戴伊认为公共政策是涉及大量人才和资源或关系到很多人的政府决定，凡是政府决定做的或不做的事情都是公共政策。决策论学者詹姆斯·安德森认为，公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。⑥特别值得提及的是，在西方学者给“公共政策”所下的定义中，伊斯顿所做的界定产生了广泛而持久的影响。他在1953年出版的《政治体系——政治学状况研究》一书中，把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配”，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。换句话说，……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动”。⑦
而在国内，也有很多公共政策研究者给出了不同的定义。张金马认为，政策是党和政府用以规范、引导有关团体和个人行动的准则或指南。⑧林德金认为，政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。⑨陈振明认为，政策是国家机关、政党及其他特定政治团体在特定时期为实现一定社会、政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。⑩我国台湾学者林永波、张世贤则认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。⑪张世贤进一步指出：“公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程，所产出的策略。”在他看来，对公共政策的界定，可归纳为以下三个不同的角度：一是以目标取向来界定，公共政策是达到公共目标所采取的策略；二是以问题取向来界定，公共政策是政府解决公共问题的策略；三是以过程取向来界定，公共政策是政治过程的产出。⑫
就此来看，问题不在于在概念的界定上大家是否取得完全的一致，而在于对如下“事实”的认定或所形成的某种共识：（1）政策主体。作为公共政策的制定者和执行者，公共政策的主体既可以是作为公共权力机构的广义的政府（含行政、立法与司法机关）、政党或其他社会团体（如利益集团、大众传媒及政策研究机构），也可以是联合国、欧盟这样的国际组织。（2）政策目标。从目标取向的角度来看，公共政策具有非常强的目标导向性，是为了解决社会公共问题、满足社会公共需求而制定和执行的。（3）政策过程。公共政策是一个动态而完整的过程，包括政策问题的形成与认定、政策的规划与选择、政策的执行、政策的评估与监控、政策的变动与终结等主要环节。（4）政策形式。公共政策表现为一系列为完成政策目标而制定的法律、法规、法令、计划、措施、指示、决议等形式。（5）政策功能。公共政策是对社会价值所做出的权威性分配，是公共权力及其组织所制定的一种行为准则或行为规范，规定政策对象该做什么和不该做什么，从而完成政策主体所设定的政策目标。
在西方的公共行政或公共管理领域，公共政策是最为重要的内容之一。改革开放以来，尤其是随着社会主义市场经济体制在我国的确立，公共政策无论是作为一种行政理论与社会实践，还是作为一门走向“独立”的学科，在中国都日益引起关注与重视，并有成为“显学”的迹象或可能。这是很正常的。一直以来，中国都是一个政府主导型的社会，而在今天，政府行政体系与市场体系依然构成控制、影响社会和支配我们生活的最大的两股力量。尽管中国目前关于公共政策的概念和理论系统几乎都来自西方（尤其是美国），它们因是西方行政经验的“抽象与总结”而与中国的“国情”并不完全契合，但是，现代西方的公共政策理论还是为我们提供了视野，而“西方理论”与“中国实践”之间的张力，其本身也预示着诸多的可能性。本文尝试以文化公共政策为中心，对此进行一次初步的探讨，希望引起大家对这个问题的关注。
一、政策、公共政策及其研究
1．关于“政策”。
在我国古代，并没有“政策”这一复合性词汇，而只有“政”或“策”。前者是指“政事”“政权”等，后者的主要意思是“谋略”。许慎《说文解字》云：“政者，正也。”《吕氏春秋·简选》：“策，谋术也。”即为例证。而“政策”作为一个固定词汇为国人所用，则由日本人用汉字“政策”两字来转译“policy”一词而来，此一用法在晚清时期进入中国后开始得到流传。①当然，“policy”一词在英文中也不是一开始就有的，而是从“politics”（政治）一词演变而来。随着近代欧洲国家和政党的出现，政策在社会生活中的地位和作用日益突出，逐渐从政治中演变出了政策。英文中的“政策”，是对政府、政党等组织为了完成特定目标所要采取的行动的一种表达方式，有时也指权谋、治术。②
在今天，关于政策的一般理解有广义和狭义之分。美国著名政治学家卡尔·弗雷德里奇把政策看作“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”，③从这一广义理解来看，政策可被界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案。但在公共政策学文献中，政策更多地从狭义的角度来理解和界定，如欧文·E.休斯认为，“‘政策’一词可能是指：选举中的政党的目的说明，例如对外政策的一般准则、政策文献中的政府决定，甚至政府所做的一些较为重要的事情”。④而我国的《现代汉语词典》对“政策”的解释是：“国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制订的一套措施和办法。”这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党，已经赋予了它“公共政策”概念的核心特征，在此意义上，对“政策”的狭义理解已非常接近“公共政策”的涵义，或者说，狭义的政策指的就是公共政策。此外可补充说明的是，尽管政策的内涵要广于公共政策，但在现代汉语中，“政策”和“公共政策”往往是相互通用的。
2．公共政策。
与政策相比，公共政策（Public Policy）的内涵无疑要严格得多。然而，即便如此，在国外，依然存在着太多对何为“公共政策”的不同理解和界定。在20世纪80年代国外公共政策的知识传入中国后，国内学界对此同样也没有取得统一的认识。
现代公共行政学的奠基者伍德罗·威尔逊认为，所谓“公共政策”是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。⑤公共政策学的主要创始人哈罗德·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰指出，公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。政策论学者托马斯·戴伊认为公共政策是涉及大量人才和资源或关系到很多人的政府决定，凡是政府决定做的或不做的事情都是公共政策。决策论学者詹姆斯·安德森认为，公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。⑥特别值得提及的是，在西方学者给“公共政策”所下的定义中，伊斯顿所做的界定产生了广泛而持久的影响。他在1953年出版的《政治体系——政治学状况研究》一书中，把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配”，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。换句话说，……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动”。⑦
而在国内，也有很多公共政策研究者给出了不同的定义。张金马认为，政策是党和政府用以规范、引导有关团体和个人行动的准则或指南。⑧林德金认为，政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。⑨陈振明认为，政策是国家机关、政党及其他特定政治团体在特定时期为实现一定社会、政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。⑩我国台湾学者林永波、张世贤则认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。⑪张世贤进一步指出：“公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程，所产出的策略。”在他看来，对公共政策的界定，可归纳为以下三个不同的角度：一是以目标取向来界定，公共政策是达到公共目标所采取的策略；二是以问题取向来界定，公共政策是政府解决公共问题的策略；三是以过程取向来界定，公共政策是政治过程的产出。⑫
就此来看，问题不在于在概念的界定上大家是否取得完全的一致，而在于对如下“事实”的认定或所形成的某种共识：（1）政策主体。作为公共政策的制定者和执行者，公共政策的主体既可以是作为公共权力机构的广义的政府（含行政、立法与司法机关）、政党或其他社会团体（如利益集团、大众传媒及政策研究机构），也可以是联合国、欧盟这样的国际组织。（2）政策目标。从目标取向的角度来看，公共政策具有非常强的目标导向性，是为了解决社会公共问题、满足社会公共需求而制定和执行的。（3）政策过程。公共政策是一个动态而完整的过程，包括政策问题的形成与认定、政策的规划与选择、政策的执行、政策的评估与监控、政策的变动与终结等主要环节。（4）政策形式。公共政策表现为一系列为完成政策目标而制定的法律、法规、法令、计划、措施、指示、决议等形式。（5）政策功能。公共政策是对社会价值所做出的权威性分配，是公共权力及其组织所制定的一种行为准则或行为规范，规定政策对象该做什么和不该做什么，从而完成政策主体所设定的政策目标。
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