文化公共政策：视野与可能（一）

3．公共政策研究。
 
自从20世纪50年代公共政策学诞生以来，发达国家（尤其是美国）的公共政策研究取得了广泛而深入的进展，不仅积累了相当丰富的理论成果，而且涌现了一大批杰出的公共政策理论家，出现了相当多的公共政策研究组织与智囊机构（思想库），如美国的兰德公司、布鲁金斯研究所、国家经济研究局；德国的基尔世界经济研究所、德意志外交事务研究所；日本的经济产业研究所、国际问题研究所等。在我国，自上个世纪80年代以来，随着改革开放的深入和市场经济体制的确立及发展，公共政策研究可谓是方兴未艾，从高校设立公共政策学专业并出现一批专门教学、研究人员，到体制内和体制外各种公共政策研究机构的成立，如国务院发展研究中心、中共中央政策研究室、中国科学院—清华大学国情研究中心、北京天则经济研究所等，既显示了政府、社会、市场对公共政策本身的巨大需求，也预示了公共政策研究在未来中国所具有的良好发展前景。
 
当然，对国内外公共政策的研究历史和现状的描述并不是本文的任务。在此，我仅就一些我觉得有意思的问题做些勾勒与探讨。这些问题有：
 
（1）公共政策的价值理念问题。公共政策的核心内涵是“公共”二字。何谓“公共”？如同任何一个概念一样，这也是一个大家争论不休的问题。一般说来，公共是与个人、私人相对的领域与范畴，这也许是没有疑义的。由此出发，我们可以看到，公共政策是由公共权力机关或组织制定并以此来解决公共问题、谋求社会的公共利益的，在此意义上，公共政策在体现出“公共性”的同时也体现出相当强烈的政治性，它既是政治系统、政府等公共部门进行社会管理、维护社会公正、协调公众利益、确保社会稳定发展的措施和手段，也是公民、社会团体等参与政治过程、体现民主诉求的重要载体与平台。就此而言，公共政策必须体现出公共性、正义、民主、平等、效率、发展、秩序等基本的价值理念。^⑬仅就公共性来说，尽管有学者研究指出，由于政府等政策主体也有自身的利益考量（“经济人”假设），因此公共政策在制定和执行过程中很难实现真正的公共性，但从公共政策本身来说，公共性的价值理念理应成为政策主体及政策研究者的一种自觉追求，努力促使公共性体现在问题取向、政策目标取向和政策方案抉择取向等政策过程中。
 
（2）公共政策学的学科归属及学科性格问题。公共政策学自出现以来，取得了长足的进展并具备和发展了它自身的学科要素。然而，且不说这个新兴学科的名称远未统一（英文的名称就有近十种之多，如Policy Sciences、Policy Research、Public Policy Analysis等），单是其学科归属问题，也一直处于争论之中。有人将之放在政治学下面，理由是公共政策学是随着公共行政学的形成而出现的；也有人将之放在管理学下面，理由是公共政策学与管理学存在千丝万缕的联系。因此，有学者干脆这样折中地表述它的学科归属：“公共政策学既是政治科学的一个重要的分支学科，也是公共管理学的一个重要分支学科。它作为纯理论研究和纯操作性研究之间的一个过渡性研究领域，既具有重要的理论探索价值，也具有广泛的社会应用价值。”1公共政策学的学科归属问题之所以值得讨论，是因为它与学术价值立场紧密相关。事实上，不同学术背景与学术立场的人对“公共政策”所做出的界定是非常不同的。如公共政策学的主要创始人拉斯韦尔基于其政治学的学术背景，认为公共政策是“一项含有目标、价值与策略的大型计划”，而公共政策学则相应地是“关于民主主义的学问”，它是与个人选择相关联的学问，归根结底，它须以民主的政治体制为前提。而在管理学的视野里（包括“新公共管理”），由于公共选择理论成为其理论支柱（其中心原则是所有的人类行为都受到自我利益的驱使），它“总是抵制一些类似于‘公共精神’‘公共服务’的概念”（乔纳山·波士顿语）。此外，从学科性格上来看，公共政策学既有成为一种“科学”的强烈愿望（体现在尽可能地运用类似于自然科学的研究程序和方法，追求客观性，探索公共政策的固有规律等），但又因为其显而易见的人为性而成为一种“主观性”十足的学科；“理论性”是公共政策学作为一门学科的合法性来源之一，但构成公共政策及其研究的内在性格和外在诉求的，却是它的实践性；公共政策学具有明显的“工具论”色彩（强调操作性），但“价值论”（强调价值取向）才是其应有的根基。这些，既体现了公共政策学的内在矛盾，但也展示了其自身的丰富性与复杂性。
 
（3）公共政策的研究视角问题。公共政策学的学科归属及相应的理论争执，其根本原因在于它本身是一个多学科交织的产物，或者说，公共政策学原本就是一个交叉性、综合性的学科。因此，在它作为一个学科通过自身努力渐渐走向“独立”后，只有坚持多视角的“相关性”研究，才是公共政策学保持活力的根本保障。事实上，跨学科构成了公共政策学的一个基本特征：政治学、经济学、管理学、社会学、心理学及其他学科，都可以参与到公共政策的研究上来。就此而言，是“相关性”而不是有可能自我封闭的“独立性”，成为公共政策学这一学科能走多远的一个衡量准则。而且，由于历史的演进和外在环境的变化，研究视角及其价值取向的不同往往会导致公共政策学的研究范式的转移。^⑭正如竺乾威先生所指出的那样：“在美国的行政思想史上，历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。前者关注社会公正、平等、民主、回应性等；后者则关注效率。……因此，本书作者（注：指罗伯特·B.登哈特）对以管理主义为主旨的新公共管理的批评，表明钟摆在宪政主义和管理主义两者之间的摆动再次摆向宪政主义。”^⑮
 
①孙光：《政策科学》，浙江教育出版社，1998年，第1页。
②陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社，2003年，第3页。转引自叶海平、陶希东编著《大都市公共政策》，北京大学出版社，2007年，第2页。
③转引自宁骚主编《公共政策学》，高等教育出版社，2003年，第182页。
④欧文·E.休斯：《公共管理导论》，彭和平等译，第153页，中国人民大学出版社，2002年。
⑤伍启元：《公共政策》，第4页，香港商务印书馆，1989年。转引自《大都市公共政策》，叶海平、陶希东编著，第2页，北京大学出版社，2007年。
⑥以上观点参看《大都市公共政策》，叶海平、陶希东编著，第2—3页，北京大学出版社，2007年。
⑦伊斯顿：《政治体系—政治学状况研究》，马清槐译，第123页，商务印书馆，1993年。
⑧张金马主编：《政策科学导论》，第19—20页，中国人民大学出版社，1992年。
⑨林德金等：《政策研究方法论》，第3页，延边大学出版社，1994年。
⑩陈振明主编：《政策科学原理》，第19页，厦门大学出版社，1993年。
⑪林永波、张世贤：《公共政策》，第9页，台北五南图书出版公司，1982年。转引自《大都市公共政策》，叶海平、陶希东编著，第4页，北京大学出版社，2007年。
⑫张世贤：《公共政策析论》，第181—182页，台北五南图书出版公司，1986年。
⑬参看《大都市公共政策》，叶海平、陶希东编著，第13—15页，北京大学出版社，2007年。
⑭在西方发达国家，包括公共政策学在内的公共管理理论的发展大致经历了三个阶段：传统公共行政阶段、公共管理阶段和新公共服务阶段。参看丁煌《政府在公共文化服务体系中的角色问题》，载《深圳文化研究参考》2006年第2期。
⑮竺乾威：《译校者前言》，载罗伯特·B.登哈特《公共组织理论》，中国人民大学出版社，2003年。
 

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