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社会经济：九龙关的设立
作者：深圳市人民政府地方志办公室 来源：深圳经验——“图书馆之城”创新发展二十年 责任编辑：manman 2024-07-09 人已围观
英国在侵占港九地区后，利用当地有利的地理位置，向中国走私和倾销大量鸦片，致使中国的白银大规模外流，清政府还损失了巨额的税收。1866 年 11 月，两广总督瑞麟为遏制鸦片走私活动，增加地方税收，决定开放东莞、顺德、香山和开平 4 处口岸，规定凡民船载运的鸦片，只有缴纳厘金后，才准许销往全国各地。但此举并未奏效。1868 年 7月，清政府在九龙边界东西两面及澳门各进口处（均属非通商口岸）设立了 6 个厘卡，由广东省厘金局管辖，专责征收鸦片厘金和查缉走私，对民船载运的鸦片，每箱（1 司马担，60 千克）仅征收厘金 16 两，贴上印花后携至指定地点，不受其他关卡勒索。这一税率远低于外轮运往其他通商口岸每箱须纳正税 30 两之数。因此，该做法颇具成效。粤海关监督也仿照办理，于 1871 年 6 月在香港四周的汲水门、长洲、佛头洲、九龙城 4 处设立关卡，对进出香港的民船所载鸦片及其他商品征收常关关税，还建立了缉私船队，查缉海上走私活动。上述厘卡和关卡，分别由广东省厘金局和粤海关各自进行税厘征收工作。
港英政府对清政府设立厘卡和关卡的举措提出强烈抗议，认为此举是封锁香港且损害其自由港地位，要求撤除关卡。清政府不予同意。“马嘉里事件”发生后，清政府被迫签订《烟台条约》和《烟台条约续增专条》，规定自 1887年 2 月起，将原由各省厘金局及常关经办的鸦片税厘征收工作移交海关（洋关）。为实行香港地区的鸦片税厘并征，清政府于 1886 年任命总税务司赫德和江海关道台邵友濂为中方代表，前往香港与英方代表会商，于是年 9 月 11 日订立了《管理香港洋药事宜章程》。章程规定，港英政府负责对境内鸦片的进出口、储存、运输、销售等事宜进行管理，非经许可，不得随意移动。清政府承诺建立由总税务司管辖的九龙关，并在九龙界限街北侧设置保税仓库或专用趸船，用以储存进口鸦片，实行一次税厘并征。
根据上述章程，清政府于 1887 年初批准建立九龙关，同时撤销原由粤海关监督和广东省厘金局在香港周围设置的厘卡和关卡，并将其征税业务交由九龙关办理。同年 2 月 9日，总税务司署通令成立九龙关，直属总税务司领导，2 月24 日任命马根（英籍）为九龙关首任税务司。
（一）机构设置
九龙关成立后，按惯例，总关关址应设于该关的辖区内，但该关辖区环绕香港，比较偏僻，交通落后，各支关之间来往不便，只有香港才是设立总关最合适的地点；另外，当时治安不好，使用货币为银两，如将海关设在境内，在香港的商人携款到海关交税，得经偏僻地段，易遭歹徒抢劫，极不安全；海关还需自建房屋，雇用看银师鉴别税银成色，再运往银行存放，困难甚多。因此，清政府极力要求将九龙关设在香港。英方则予拒绝，认为这有损于其主权。后经清政府多方努力，赫德还利用汇丰银行经理沃尔特贪图存放海关税款有利可图的心理，促其向有关方面游说，终于使英方默许清政府将九龙关设在香港境内，但税务司必须由英国人担任。从此，九龙关税务司一直由英国人担任至 1949 年 10月止。1887 年 3 月 15 日马根到香港任职，随即租用香港维多利亚城内皇后大道中 16—18 号银行大厦 2 楼作为九龙关总关本部的办公地址。经与广州、香港有关的政府官员商洽后，接管了香港周围的 4 个粤海关常关关卡及广东省厘金局的厘卡，并从同年 4 月 2 日起对外办理业务，对来往香港与内地之间的船只及所载货物实行管理，先后开征鸦片进口税、厘金及一般货物的厘金与常关税。
建关初期，九龙关的总关机构设有总务课（即业务办公室）、秘书课（管文书档案）、财务课（管税款、开支费用）、监察长办公室（管外勤、各支关查私及行政事务）、海务税务司办公室（负责船艇维修与保养）等部门，下属机构则设有 4 个关厂，即汲水门、长洲、佛头洲、九龙城等关厂，人员为 328 人，其中洋员 13 人，接收常关、厘金关卡华员 315 人。
1887 年底，对下属关厂（即关卡）予以改组，汲水门关厂下设荃湾、朱谷湾、深水埗分厂，九龙城关厂下设沙田分厂。同时建立缉私队伍与巡逻船队，拥有 7 艘船艇及军火、鸦片趸船各 1 艘，全关员工增至 474 人，其中洋员 34 人。
1891 年，汲水门、佛头洲、九龙城 3 个关厂迁入新建关址办公。1895 年 9 月，深水埗关厂迁入新址办公，撤销鸦片趸船，其业务由该关厂办理。
1895 年，甲午战争后，清政府割地赔款，帝国主义列强借此机会纷纷要求在中国划分势力范围。1898 年，在法国租借广州湾（今湛江）后，英国借口香港的安全受到威胁，要求清政府同意拓展香港界址，以利其保卫香港。在英国的压力下，清政府被迫于是年 6 月 9 日与其签订了《展拓香港界址专条》，将九龙半岛北部直至深圳河的土地及其附近岛屿和海域租借给英国，租期 99 年。该专条还规定：保留九龙城仍归中国管辖，清政府文武官员照常行使职能；九龙通向新安（即宝安）的陆路，中国官民可照常行走出入；保留九龙城原旧码头一处，供中国兵、商船及渡艇使用，以便九龙城内官民进出；在大鹏湾、深圳湾内，中国的军舰和商船无论是战时还是平时，都可以自由行驶和停泊。
英国外交部在签订该专条后，于是年 6 月 24 日通过驻华公使窦纳乐询问总税务司赫德关于“今后中国海关有何安排建议、并将于何处设立关卡”等问题。赫德于 6 月 27 日函复英方，就在港保留中国海关权益问题，提出几条建议，主要有：中国海关有权在香港保留办事机构，目前为非正式接受，应予正式承认，海关税务司地位应按中国官员身份确认；中国海关应有权在香港征收鸦片税厘，征收来往中国之民船所载一般货物的税收和其他税费，中国海关为查验核对货物，应有权在民船停泊处所附近地点保留一个或数个专用码头；中国海关船艇仍可继续在租借地内的水域中执行任务；非经海关批准，军火及违禁品不得在香港装船；香港应通过有关法令，使上述各款具有法律效力。
对于赫德的建议，英国外交部未予答复。是年 7 月 15日，两广总督谭钟麟致函英国驻广州领事曼斯菲时指出：“既然专条（指《展拓香港界址专条》）中规定官方衙门仍保留不变，按此原则，中国海关也应依照原样无须撤出。”但遭到英方拒绝。其主要原因是香港英国商会、伦敦英国商会、伦敦中国协会上书英国政府，不仅反对中国海关在香港收税，还要求中国海关机构及船艇撤离香港，并对《展拓香港界址专条》中有关保留九龙城归中国管辖，大鹏湾、深圳湾水域及九龙码头准由中方使用，以及中国官员在九龙城内照常行使职能等条款持反对态度，认为这等于是在英国领土上容许外国权力机关执行公务。
1899 年 3 月 18 日，广东补用道王存善到达香港，与港英政府辅政司骆克一起勘测边界，经实地勘察后，于 3 月 19日签订了《九龙租借协定》，具体确定了双方的实际边界。根据该协定，九龙半岛应于是年 4 月 16 日起租借并移交给英方，九龙关各关厂应同时迁出。后经与英方协商，对九龙关的搬迁问题做了变动，主要有：九龙城、深水埗关厂如期关闭；汲水门、佛头洲、长洲关厂延至是年 10 月 4 日迁出；九龙关总关及鸦片验征工作仍保留于香港。
英国强租九龙半岛后，立即将九龙城内清政府官员及士兵逐走，对九龙关关卡则以武力威胁。香港总督卜力向九龙关税务司义理迩表示，英国接管九龙租借地后，中国海关如继续工作，则将派出军警强行制止。1899 年 4 月 17 日，九龙关关闭了深水埗关厂，九龙城关厂和沙田分厂则被英警强占，但汲水门、长洲和佛头洲 3 个海上税收关厂仍继续工作，未受干扰。
1899 年 6 月 8 日，两广总督谭钟麟通知九龙关，应在所定边界线上另建关厂，并指定海上关厂的地址为东和（即沙头角）、伶仃、大铲、沙鱼涌、沱泞（即三门）等处，陆上关厂则应建在从赤湾起，沿深圳湾、深圳河、大鹏湾到大鹏角上的边界线和海岸线上，具体地点由税务司自行选定。
随后，九龙关加紧修建边境关厂，至同年 9 月底止，共建成 13 个关卡。因时间紧迫，经费拮据，所有关卡房舍设施均极简陋。
新建陆上缉私关厂 9 个，即：
赤湾关厂：借用定海庙（免租金）作为巡缉站，配关勇6 人；
车公庙关厂：租用车公庙一部分（月租港币 5 元），配关员 2 人，关勇 30 人；
龙津墟关厂：租用小庙 1 间（月租港币 5 元），配关员1 人，关勇 18 人；
沙头角关厂：在东和墟中租屋 2 间（月租港币 8 元），配关员 2 人，关勇 20 人；
盐田关厂：借用原盐务司旧房 1 间（免租金），配关员2 人，关勇 20 人；
溪涌关厂：建草房 1 间，配关员 2 人，关勇 30 人；
沙鱼涌关厂：建草房 3 间，另占用盐务局小砖房 1 间，配关员 1 人，关勇 15 人；
下沙关厂：租用小庙 1 间（月租港币 5 元），配关员 5名，关勇 15 人；
叠福关厂：占用大鹏城县台私房一部分，与县台兵丁同住，准备作为沙鱼涌关厂的分厂，人员由沙鱼涌关厂配备。
新建海上税收关厂 4 个，即：
新建海上税收关厂 4 个，即：
大铲关厂：建草房 4 间，汲水门关厂部分人员迁入该处，另在海边建一小型码头及煤仓、船艇棚、休息室等简陋建筑；
伶仃关厂：建草房 2 间，汲水门关厂部分人员迁入该处；
沙鱼涌关厂：共用陆上关厂的房舍，并另建简陋厨房 2间，工人用小草棚 1 间，人员由佛头洲关厂迁入；
沱泞关厂（即三门关厂）：建草房 3 间，并在村中租一小屋供水手居住（月租港币 3 元）。
另外，还出资修复村中一间曾被焚毁的房屋作办公室（一年内免费，以后月租港币2 元）。长洲关卡部分人员迁入该处。
伶仃关厂：建草房 2 间，汲水门关厂部分人员迁入该处；
沙鱼涌关厂：共用陆上关厂的房舍，并另建简陋厨房 2间，工人用小草棚 1 间，人员由佛头洲关厂迁入；
沱泞关厂（即三门关厂）：建草房 3 间，并在村中租一小屋供水手居住（月租港币 3 元）。
另外，还出资修复村中一间曾被焚毁的房屋作办公室（一年内免费，以后月租港币2 元）。长洲关卡部分人员迁入该处。
至此，新边界各关卡基本筹建就绪。1899 年 9 月 9 日，两广总督谭钟麟通知九龙关，汲水门、长洲、佛头洲 3 个关厂应于 10 月 4 日关闭，迁入边境新址办公，其中长洲关厂部分人员迁往珠江口外东澳岛另建关厂（该关厂移交拱北关管辖）。
1899 年 10 月 4 日午夜，汲水门、长洲、佛头洲 3 个关厂停闭，翌日黎明新建的大铲、伶仃、沙鱼涌、三门等关厂开始办公。根据两广总督及粤海关监督的联合通知，自10 月 5 日起，九龙关改称“九龙新关”，并以新关名义进行公务往来，对设在沿海和边境的关厂，都竖立“九龙新关”的界碑（至 1931 年国民政府下令裁撤常关机构后，恢复原称）。
自边境后移后，清政府对深圳地区的管理一直处于宽松的状态，大批土洋货物自由进出。1900 年 3 月，九龙关在该地建立深圳河关厂，专责该地区的税收及缉私工作。
九龙关关卡搬迁后，在港不动关产均归港英政府。其中，九龙方面的关厂于 1899 年 7 月 8 日被接收，汲水门及佛头洲关厂于同年 12 月 29 日被接收，长洲关厂房舍是租用的，并非关产，英方于 1899 年 5 月 30 日做了形式上的接收。
鸦片验征工作原在昂船洲北部海面的中国海关趸船上进行，该船移至深水埗海面后，再迁移至深水埗关厂进行。此项工作中英双方均甚关注。在香港境内征收鸦片税厘，对香港鸦片商人和港英政府有利，对九龙关开展验征工作也方便。因此，英方在要求中国海关关卡迁出的同时，主动提出愿代中国征收鸦片税厘，中方不予答复。于是，鸦片仍暂时在深水埗关厂内查验。1901 年 3 月 20 日，港英政府辅政司函告九龙关税务司，同意鸦片征税工作随同税务司一起留于香港境内。据此，九龙关将鸦片验征工作从按约应交给英方的关厂内迁出，另在深水埗租民房 3 间作为办公室和工作人员的宿舍。自边界迁移后，陆上边界由原来的 2.5 英里扩展至 60英里，海界也由原来的 20 英里扩展至 80 英里，海关的缉私任务更加繁重。因此，九龙关对边境关卡进行调整，并加强公庙关厂迁至桂庙。全关缉私人员也由 136 人增至 268 人。至此，九龙关边境关卡的分布与机构设置基本定型，各方面工作趋于正常。当时，除总关与深水埗鸦片验征站仍留于香港境内外，在沿边沿海设有关厂 18 处，其中，税收关厂 6处，即：
大铲关厂：负责珠江口各口岸出入民船查验征税工作，员工 84 人；
伶仃关厂：负责来往香港与中山县地区民船验征工作（包括石歧、南荫、下棚等地），员工 15 人；
深圳河关厂：负责对深圳与香港、澳门间进出货物的征税工作，员工 28 人；
沙头角关厂：负责对来往香港民船货物的验征工作，员工 5 人；
沙鱼涌关厂：负责对来往香港民船货物的验征工作，员工 20 人；
三门关厂：负责对来往香港与广东省东部各口岸及大鹏湾等地民船货物的查验征税工作，员工 43 人。
缉私关厂 12 处，即：
赤湾关厂：负责巡逻湾下、后海等边境地区，检查来自香港的 3 次渡船旅客行李，员工 7 人；
桂庙关厂：负责巡逻湾下、大涌等深圳湾沿海地带，检查来自香港渡船旅客行李，员工 25 人；
沙头关厂：负责巡逻东成堂、皇岗等深圳湾沿岸地区，员工 21 人；
龙津墟关厂：负责巡逻皇岗、深圳等沿边地带，员工25 人；
罗坊关厂：负责深圳河关卡至莲麻坑边境地区的巡逻，员工 25 人；
沙头角关厂：负责巡逻由莲麻坑至沙头角的边境及附近沿海地带（沿海岸至盐田路程的一半，另一半由盐田关厂负责），员工 27 人；
盐田关厂：负责附近沿海地带的巡逻（西接沙头角关厂，东面经大梅沙与溪涌关厂交接），员工 24 人；
沙头角关厂：负责巡逻由莲麻坑至沙头角的边境及附近沿海地带（沿海岸至盐田路程的一半，另一半由盐田关厂负责），员工 27 人；
盐田关厂：负责附近沿海地带的巡逻（西接沙头角关厂，东面经大梅沙与溪涌关厂交接），员工 24 人；
溪涌关厂：是领导沿边各关厂的总部，负责检查各关厂工作，巡逻自土洋至大梅沙沿海地带，员工 64 人；
沙鱼涌关厂：负责下关至叠福之间沿海地带巡逻，员工20 人；
沙鱼涌关厂：负责下关至叠福之间沿海地带巡逻，员工20 人；
叠福关厂：协助检查香港渡船的旅客行李，并负责每谷至下沙关厂沿海地带夜间的巡逻，员工 5 人；
下沙关厂：负责每天早晨派出人员前往叠福检查香港渡船的旅客行李，以及叠福至水头沙之间沿海地带的巡逻，员工 23 人；
南澳关厂：负责从水头沙至大鹏角（石牛角）沿海地带的巡逻，员工 18 人。 另外，海上缉私船艇亦由 7 艘增至 10 艘。
南澳关厂：负责从水头沙至大鹏角（石牛角）沿海地带的巡逻，员工 18 人。 另外，海上缉私船艇亦由 7 艘增至 10 艘。
此后，九龙关为适应工作需要，不断增设和调整关厂。
1907 年 6 月，总关从皇后大道中迁至渣打路约克大厦。同年 10 月，在新安县乡彭城盐埠地区，开设税收分厂，归属大铲关厂管辖。1908 年，深圳、三门、南澳等关厂迁往新址办公。1910 年，大铲税收关厂从大铲岛迁上新购的趸船办公。
1911 年 10 月，广九铁路全线建成通车，根据中英《广九铁路工作协定》，九龙关在终点站——九龙车站（即尖沙咀）设立关卡，查验货物，征收关税。这是九龙关首次在香港境内设卡，其业务范围也从征收鸦片税厘、缉私和代征常关关税和厘金，转为开始兼管外洋贸易的监管验征工作。同时，还在深圳车站设立了关厂。
（二）征收关税
征收关税是九龙关的首要任务，也是其设立的初衷。九龙关对鸦片的进口税和厘金的征收工作，开始于 1887 年 4月 15 日。当时由香港装上民船运往内地的鸦片，按规定须先存入停泊于昂船洲海面的九龙关趸船之中，由九龙关加以监管，缴纳有关税厘并取得税收单据后，才能从该趸船提取鸦片。根据海关税则，进口鸦片每箱（60 千克）一次征收进口税关平银 30 两，协定厘金关平银 80 两，合计关平银 110两，免征其他税费。是年，九龙关征收鸦片进口税厘关平银16.7 万 两，1888 年 征 收 31.3 万 两，1889 年 为 26.9 万 两。此后，由于进口鸦片减少，税收逐年降低，最少的一年仅4.5 万两。1905 年征收关税有所上升，根据时任九龙海关总税务司赫德在光绪三十二年（1906）二月二十一日呈递给外务部的清折显示，自光绪三十一年（1905）九月初三至十月初六，九龙海关共收洋药税厘关平银 27476 两 4 钱 1 分 9 厘。由此估算，是年九龙关征收的鸦片进口税厘关平银当超过 30万两。1911 年 5 月 8 日起，根据中英《限制印度鸦片输入中国协定》，将进口鸦片的税厘提高至每箱关平银 350 两，但由于进口鸦片数量减少，故税收并未增加，全年仅为 4 万两。1887 年 7 月 1 日，九龙关开始按常关税则，征收一般进出口商品的常关关税。当时九龙关下设 4 个关厂，每个关厂负责征收一个地区进出口货物的关税，其中汲水门关厂负责广州及珠江三角洲各口岸，长洲关厂负责澳门及其以西的沿海口岸，佛头洲关厂负责香港以东的沿海口岸，九龙城关厂负责九龙地区。因当时陆路交通不便，进出口货物多为民船装运，故关税主要通过民船货运监管环节征收。
在建关初期，除海关外，设在边境关厂附近的煤油、火柴等专项税收机构和包税商，也在继续征收货物税款，货主因而被迫分别申报，多重纳税。至 1890 年，这些机构及包税商先后撤离，九龙关方成为边境地区唯一的税收机构。此外，在建关时，总税务司曾指示，接办常关、厘金局站卡的税收稽征工作后，应仍按原规定进行，不予变动，以避免惊动商民，导致贸易改道。因而在建关后，各税收关厂仍按以前各自不同的税收标准征税，以致同一商品在不同税厂应交的税款不一样。九龙关历任税务司曾多次要求予以改进，按统一的税率征税，但直到 1909 年，即建关后的 22 年，始获批准，对当时的 6 个税收关厂实行《九龙关六厂划一税则》。
在九龙关所监管的进出口货物中，占贸易额近 1/5 的稻米免征关税。另外，经九龙关进出口的货物，税捐并非全部由九龙关征收，其中广州地区的进出口货物约占总数的60%，均由当地常关征收。在九龙关交税的仅为非广州地区的进出口货物。由于大部分进出口货物在异地征税或免税，因而九龙关的税收与进出口贸易总量的比例远远低于全国平均水平，其税收仅占贸易额的 1.75%，而全国海关平均为7.5%—8%。1877 年，九龙关征收的一般货物进口关税 7.21万两。1888 年升至 15.05 万两。1889 年和 1890 年分别为15.69 万两和 16.00 万两。1891 年 7 月，从香港进口的煤油开始改由小型汽船径运广州，并在广州申领转运单以继续内运。九龙关无法对其征收关税，故税收额呈下降趋势，是年为 14.43 万两。1892 年，茶叶、大米等大宗进口商品也改由汽船运输，加以经费税率降低 50%，故是年进口贸易额虽较上年增加，税收却下降了 20%。1897 年，由于开放西江口岸和严格贯彻转运单规则，执行子口税制度，导致很多货物由民船运输改为汽船运输，民船货运进一步减少。1898 年，海关开始对烟草、盐、火油、酒等商品加征厘税捐，不少货主为逃避这些税捐而改辟他途进口货物，故这一时期海关税收连年下降。
1899 年，英国强行租借新界地区，九龙关关卡被迫后移，在新的边界建立了大铲、伶仃、三门、沙鱼涌 4 个海上税收关厂，随后又建了深圳和沙头角等税厂，继续开展征税工作。除沙头角外，各税厂均设核税员，沙头角税厂的征税工作则由验货员代办。关税一般用港币支付，也可用银圆。核税员经香港汇丰银行提名并担保后，由海关雇用，各税厂征收的税款半月（或一月）一次解交汇丰银行。由于新界被租借后边境线随之扩展，造成海关缉私力量不足，导致走私加剧，影响了海关税收。是年至 1901 年税收每年在 7 万至9 万两之间，1902 年始恢复正常。至 1910 年，每年在 10 万至 20 万两之间。这一时期，九龙关兼有“洋关”和“常关”的性质，因而与其他关的税收标准不同，仍有不少商民改变货运渠道，以避开九龙关的征税。如将民船运输改为汽船运输，有的还改由专门制造的洋式铁驳船运货（主要装运火油），并悬挂外国旗帜，这样便不属九龙关管辖范围。
1911 年，广九铁路建成通车。九龙关成立深圳车站关厂，并根据中英《广九铁路工作协定》，在香港境内的九龙车站设立税收关厂，查验货物，征收洋关关税，即按总税务司管辖的各通商口岸海关统一执行的协定税则（1902 年修订本）征收进口货物关税，不代征厘金、经费等其他税捐。这样，在九龙关关区内，同时执行两种不同税则，即铁路货运按协定税则（即洋关税则）征收，而民船方面则沿用常关税则办理，造成同一种货物，如蔬菜、鸡鸭等鲜活商品，由民船运载便可免税，由火车运载则需征税，商民对此反应强烈。为缓解这一矛盾，税务司决定在铁路通车之初，对列车所载的征免税不一致的商品暂缓征税，至 1912 年 7 月方一律按协定税则办理。虽然铁路货运在货运总量中所占比例较小，但铁路运输货物全部由九龙关征税，所以在税收总额所占比例并不低。1912 年，九龙关共征收货物进口关税 16 万两，其中铁路货运税收 1.85 万两，约占 11.6%。随着铁路货运量的增加，其税收所占比例也逐年上升。该时期，由于治安不佳，海盗横行，不少过去由水路运往石龙、东莞、深圳等地的货物改由铁路转运。
（三）查缉走私
查缉走私是九龙关的一项重要任务，也是稽征关税工作的继续和延伸。深圳与香港水陆相连，但两地的政治、经济情况差异很大。清代后期，两地间的走私活动从未停止过，并且多次出现走私高潮，损害了国家利益，对人民生活也造成很大的影响。九龙关不断加强缉私力量，在陆路边境及海上防堵走私活动，但由于受到诸多因素的制约，走私活动长期禁而不止。1842 年英国强占香港后，即将其作为基地，向内地大量倾销和走私由印度及中东一带运来的鸦片，据记载，香港被占后，由印度输入香港的鸦片逐年增多，从1841 年至 1850 年，平均每年为 3.7 万多箱（每箱 60 千克）；1851—1860 年，每年达 6.8 万多箱；至 1886 年，每年 9 万多箱，其中 90％以上输入或走私进内地。
清政府向来将鸦片列为禁品，不准贸易，但长期禁而不止。鸦片战争后，清政府屈服于外国势力，不敢再言禁止。1858 年，清政府在签订《中英通商章程善后条约》时，被迫将鸦片改称为“洋药”，准予完税进口。于是，鸦片贸易变得合法，并以空前的速度发展。各省均乘此机会，以不同税额开征鸦片厘金，其中广东省定为每箱征银 16 两，再加上其他税捐，使进口鸦片成本不断增加，逐渐难以与国产鸦片竞争。在此情形下，中外鸦片商贩为逃避税捐，获取高额利润，猖狂进行走私。港英政府对此则采取纵容的态度，庇护鸦片走私，以保证其财政收入。据赫德估计，仅 1869 年，洋药到香港 8.8 万箱之多，进口报税者只有 5 万箱，其余 3万箱走私可知，清政府因此每年损失了巨额税银。
1886 年，中英双方签订了《管理香港洋药事宜章程》。根据章程规定，港英政府负责管制香港境内的鸦片移运，防止鸦片走私。但港英政府并未履行该义务，相反却更有意识地依赖鸦片包税商人的走私作为其主要的财政收入来源，故鸦片走私仍然非常严重。1887 年九龙关建立后，即面对着猖狂的鸦片走私活动。当时香港辖区仅限于香港岛和九龙半岛的南端，陆上边界仅 2.5 英里，九龙关沿边界筑起竹栅围篱并派关勇队日夜全线防守，陆路鸦片走私基本上被控制。海上边界虽只 20 英里，但是因海上进出船只繁多，海关查缉力量不足，未能遏制海上鸦片走私狂潮。1898 年，中英签订《展拓香港界址专条》以及其后的《九龙租借协定》以后，香港辖区范围大为扩展，陆路边界随之扩至 60 英里，海界则扩至 80 英里，边界扩展后，海关查缉力量更严重不足，走私活动非常猖獗，走私物品除鸦片外，还有酒、盐及其他生活用品。
一是货运走私的查缉。清代后期，内地与香港之间的货运主要由民船承担。当时从事运输的船只近 900 艘，其中船体较大者（300—600 吨）主要为政府许可的运盐船，小船则以装运水果、蔬菜、木柴为主。它们每年进出达数万艘次，内地的启运和到达地点有 70 多处（半数以上为珠江三角洲地区）。九龙关建立后，设有 3 个支关监管民船货运，查缉走私活动。其中汲水门关厂设于香港西北汲水门水道的妈湾岛上，负责查缉前往广州方向的民船货运走私活动；长洲关厂设于香港西南的长洲岛，负责查缉前往澳门及其以西海岸的民船货运走私活动；佛头洲关厂设于香港以东的鲤鱼门外数英里处，负责查缉前往香港以东海岸的民船货运走私活动。查缉工作主要在民船停靠各关厂申报时进行，因过往民船较多，海关人手不足，无法对民船所载货物全部翻查，漏洞颇大，每年均有不少鸦片及各类私货走漏过关。
对进出境的政府船只，如汽艇、炮舰等，九龙关最初在其过关时并不要求申报，也极少进行检查，后来鉴于该类船只不时参与走私活动，遂于 1891 年 1 月起规定一切政府船只每次过境时必须停靠并向海关申报，由海关派外籍人员登船进行检查。1898 年英国强租九龙半岛后，九龙关边境关卡后移，新建了大铲、伶仃、三门、沙鱼涌等关卡，负责监管民船货运。由于监管区域扩大，常有货运船只闯越海关关卡进行走私。为此，九龙关向各船只发放了来往登记簿，并派出巡缉艇在各航道上巡逻，如发现货运船只未将登记簿交由海关关卡登录者，予以查扣，并没收走私物品。1902 年起，一些商民开始使用由汽船拖带的洋式铁驳船运输进出口货物，这类船只速度较快，不时有闯关走私活动发生。1911 年，广九铁路全线通车，九龙关先后在九龙车站和深圳车站建立关卡，对进出口货物进行监管。在其后的几十年间，铁路货运渠道的走私活动比较少，其原因主要有两个方面：一是海关对铁路货运监管比较严密，各类货物进出口均须经过多次查验核对，走私活动较难得逞；二是海关在沿边及海上所设防线比较松散，走私得逞率较高，走私分子无须从口岸冒险。因此，九龙关在铁路货运监管中极少查获重大走私案件。
二是沿边沿海走私的查缉。清代后期，边境地区的鸦片走私活动十分猖獗。九龙关建立后，立即组建了关勇队，配备各类英式武器，沿边境日夜巡逻。当时常有走私分子携带鸦片闯越海关防线，并与关勇枪战，造成关勇多人伤亡。1891 年，九龙关在陆上边境沿线建立了竹围篱，并在中方一侧筑有硬实道路以便关勇巡逻。采取该项措施后，有效地制止了陆路边境上的鸦片走私。1898 年英国强租新界后，陆路边境由过去的 2.5 英里扩展至 60 英里，且边境地区多为荒山野岭，山路崎岖，海关无法再建围篱防卫，巡缉十分困难。而且两边居民多与走私分子有关联，海关的缉私行动往行李物品，发现走私物品即予没收；同时，各卡还将关勇 3—5 人组成一班，每天由关员带领分别向东西方向巡逻，与另一关卡巡逻人员半途相遇而返。每天出巡两次，每次 4 小时左右，从而在边界形成了一道稀疏的防线。此外，为防止陆上边境及沿海土地被利用作为走私据点，九龙关经报请两广总督岑春煊批准，控制了沿边沿海 0.5 千米范围内的土买卖、建筑等。新安县还为此专门发布布告，并将布告刻于多块石块上，分别竖立于沿边界各处及大铲支关，晓谕居民遵守。当时，海关所设防线虽然漏洞颇多，但不法商人要逃避税收，就必须花费大笔资金雇请人员搬运私货，通过十分难行的荒山与溪涧后方能进入内地，其费用与正当进口所纳税费相差无几，故走私活动不多。
三是海上走私的查缉。建关初期，香港地区与内地之间海上的边界仅有 20 英里，九龙关建立了巡逻船队，配有缉私船艇 7 艘，不定时在环绕香港岛的水上防线进行巡逻，以防止鸦片走私。由于当时海关在陆上边界的防守较为严密，走私分子大多将私货转为水路运输，他们常用的方法是：将私货装在小船上，在香港水域中等候，一旦海关巡逻船驶离，立即快速越过海上边界，停靠在附近海岸卸下私货。这类走私小船多达数百艘，海关船只在巡缉时往往顾此失彼，缉私效果不甚理想。
1898 年英国强租新界后，海上边界增至 80 英里。当时香港管辖的海域，东、南、西 3 个方向均可通向公海。无须遵循一定的航道路线，船只可以随时随处航行。香港南部各小岛均有居民点，大型走私船只可在该处停泊补充给养，一俟风向气候适宜，便扬帆向外驶出公海，超出九龙关巡缉范围，然后向东或向西航行，直奔广东沿海目的地。小型走私船只则多数结队在沿岸浅水部分水域航行，利用夜间闯过九龙关的三门、大铲、伶仃等支关，即使被发现，海关大型舰艇因吃水较深而无法对其采取行动，海关小艇虽可接近走私船只，但因数量有限，只能查扣其中小部分。从当时情况看，走私水域有五个：一是珠江口内水域。即从赤湾至淇澳灯塔一线以北，为从香港前往广州及珠江三角洲其他城镇的走私捷径，尽管九龙关在此设有大铲和伶仃两个支关，并有舰艇巡逻，但由于河道纵横、支流曲折，对装运私货的小型民船和机动快艇往往难以防堵。二是珠江口外水域。由于该水域岛屿众多，走私船只往往从香港之南或西出海，在各岛屿之间航行，伪报开往澳门或广州湾，以逃避海关检查。三是深圳湾水域。该水域属英方管辖，且其中多为浅滩，退潮时船只难以靠岸，因此走私分子常利用小型船只，在黑夜涨潮时将私货运往南头，然后转往全国内地。四是大鹏湾水域。该水域也属英方管辖，水面辽阔，湾内有坪洲、吉澳等岛，方便大型走私船只航行。五是三门岛附近水域。该水域与公海相连，海面辽阔，水深浪急，为国际航运水道，也是大规模走私活动的地区。
自 1899 年起，海上走私一直比较活跃，其方式多种多样，其一是利用民船运载私货于夜间绕过海关关卡。由于水域辽阔，夜间视线不良，海关难以缉捕。其二是利用下海作业渔船走私。数以千计在香港注册的渔船出海捕鱼时，按例不受海关检查，港英政府也不准渔船运载客货，但少数渔船受不法分子利用装运私货出海，如被海关发现，即将私货抛入海中，消灭证据，如未发现则可得逞。由于渔船众多，海关力量不足，无法严加检查，漏洞极大。其三是利用香港水域和岛屿走私。走私船只载货后，在深圳湾、大鹏湾、深圳河等水面停留，候岸上同伙发出安全信号，即迅速驶往目的地卸货，然后在当地居民的协助下，翻山越岭将私货转运至全国各地。走私分子还在大鹏湾的坪洲、吉澳等岛和新界的元朗、南坑等地，建有私货中转贮存所，一有机会即利用船只将私货驳运过境。该时期，由于《九龙租借协定》签订后，香港附近水域多属英方管辖，九龙关巡逻舰艇已不能像过去那样沿边界线巡行，只能按一定的巡逻航线，在距离边界较远的海域进行巡逻。具体做法是：分别在香港南部水道至澳门东部的海面、三门岛水道至大亚湾的海面、珠江口内河水域等处配备缉私船艇 1—3艘，日夜不停地巡逻，抽查过往船只。经关员的努力，每年均查扣不少走私船只，缴获大批走私物品。据相关史料记载，光绪三十四年（1908）正月，九龙关缉私人员在附近海域抓获私运枪械的日本轮船大造丸，并在船内缴获枪支 2400 杆，折合大洋 6 万元。
九龙关的建立和早期经营是清代后期的深圳地区逐步沦为半殖民地半封建社会的历史性产物，清政府在对九龙关的日常管理上多受掣肘，较为突出的表现是当局在查缉走私过程中的案件处理方面缺乏独立审判权。1868 年，清政府根据中外不平等条约中的“治外法权”条款，订立了《船货入官会讯章程》，规定外商的船货因违法而被扣留后，须由海关税务司会同当事人国家的领事共同参与审讯，中方无权单独处理案件。据此规定，所有海关缉获的案件处理权由税务司独揽，其他司法机关均无权问，由此造成了外籍海关税务司在缉私案件处理中的绝对地位。
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