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我国公共文化场馆免费开放制度的确立及发展路径的选择（三）
作者：谯进华 来源：《深圳市文化艺术研究与探索》丛书 责任编辑：Gangan 2023-02-07 人已围观
◎谯进华：深圳市文体旅游局新闻出版处处长，博士
三、我国文化场馆免费开放的特点与不足
我国实行的公共文化场馆免费开放具有以下特点：（1）科学发展，以人为本。公共文化服务的核心是保障人民群众的基本文化权益，推动人的全面发展，实现文化事业的大发展大繁荣，文化场馆免费开放作为群众文化权益的实现途径，遵循普惠性、基准性和便利性原则，为广大群众享受先进文化成果、参与文化活动提供制度保障。（2）政府主导，特色鲜明。我国推行的公益性文化场馆免费开放由各级政府主导，财政给予保障，明确了公共文化场馆及其服务的“公共物品”属性，公益性文化场馆免费开放拥有强大的保障和鲜明的“政府服务、财政买单”特色。（3）自上而下，逐步推进。我国的公共文化场馆免费开放首先是从国家级文化设施开始，然后各地纷纷跟进。在免费对象上，先是对部分人群然后扩大到全社会；免费开放场馆也从个别场馆逐步覆盖到大多数公益性场馆。（4）改革创新，着眼发展。公共文化场馆免费开放过程同时也是一个改革创新的过程，在此过程中，文化事业单位体制改革不断深化，服务内容日见丰富，服务方式不断创新，运行机制得以探索和建立，以服务效益为核心的评估体系逐步确立。（5）起步较晚，成效显著。我国的公益性文化场馆实行免费开放的时间不长，但效果极为显著。据统计，全国文物系统博物馆2003年未成年观众总数为1525万人次。2004年免费向未成年人开放后，未成年观众达到2700万人次。①2011年，免费进入博物馆参观的观众达36991万人次，全国公共图书馆总流通数量达到38151万人次，比2010年增长16.2%。②
我国各级博物馆、图书馆、文化馆（站）的不足也相当明显：
1．免费开放设施不足。尽管过去10年全国公共文化设施建设取得了巨大成绩，但是与群众的文化需求之间还存在一定的差距。首先是总量不足。据统计，目前我国在全国范围内基本实现了“县有图书馆、文化馆，乡有综合文化站”的建设目标，但是基层（特别是村级）文化设施建设非常薄弱，目前我国共有村级文化室约28万个，只占全国行政村总数的47.7%。乡以上公共文化设施已基本实现全覆盖，但设施数量仍不能满足人民群众的需要。国际图书馆协会联合会20世纪70年代颁布的《公共图书馆标准》规定，每5万人拥有一所图书馆，一座图书馆服务辐射半径通常标准为4公里。2011年，我国平均每46万人口、每10084平方公里面积（服务辐射半径平均大致为57公里）才拥有一座公共图书馆，与国际标准有明显差距。其次是文化设施状况有待进一步改善。从建设面积看，面积达标率普遍偏低。如地市级图书馆和文化馆按最低标准（图书馆大于4500平方米，文化馆大于4000平方米），达标率仅为55.1%和33%；如县级图书馆和文化馆按最低标准（图书馆大于800平方米，文化馆大于1200平方米），达标率仅为72.6%和55.6%。由于面积狭小，图书馆服务功能受限。从建成年代看，普遍建设年代久远，设施陈旧，36.7%的县级公共图书馆和43.8%的群众艺术馆、31.9%的文化站建成于1990年以前。③此外，在推动免费开放服务过程中，重硬件建设轻软件建设、重建设轻管理的现象比较严重。④
2．公共文化产品生产与供给能力不足。受制于经济条件和人才因素，各级文化场馆的资源虽有一定程度的提高，但总量不够，人均拥有量处于一个较低的水平。一个明显的数据就是2011年全国人均文化事业费只有29.14元，加之区域差别，中西部地区文化事业费投入水平更低。⑤以公共图书馆为例，全国公共图书馆2011年人均藏书指标仅为0.52册（件），远远低于国际图书联合会制定的人均1.5—2.5册的藏书指标。由于经济发展不平衡，文化场馆资源不足的情况在经济欠发达的中西部地区更为严重，东部地区公共图书馆平均馆藏量为75.3万件，西部仅为25.4万件。⑥许多文化馆（站）由于资金短缺、专业人员缺乏等原因，艺术创作生产大多处于停滞状态，较少开展定期的文化艺术演出、展览和培训。以2008年为例，全国文化馆（站）平均每个机构每年仅举办展览2.45个、文艺演出11.5次、培训7.3次。⑦
3．服务水平较低。文化部副部长杨志今在《高度重视和保障人民群众的文化权益》一文中分析我国公共文化服务体系建设的不足时提到，“公共文化服务的内容、形式、方法与城乡居民的现实需求还不相适应，以群众文化需求为导向的公共文化服务模式尚未形成”。这个分析同样适用于免费开放。现阶段，我国公共文化场馆免费开放服务水平不高体现在以下几个方面：一是资源利用率不高。同样以公共图书馆为例：我国内地各大中城市公共图书馆持证率较高的城市分别是深圳（6.15%）、北京（5%）、上海（4%），而同期纽约公共图书馆持证率高达81.7%，我国香港地区达到51.4%，新加坡达到43.7%。人均文献外借指标上，居于前列的北京、上海、深圳最高不超过0.7册，而香港地区为8.39、东京8.01、纽约5.59，相差很大。⑧二是服务内容较少，类型单一。公共图书馆主要开展借阅文献、网上书目查询、参考咨询和举办一定数量的读书活动等传统服务项目，对个性化服务、数字阅读、远程服务、阅读指导与推广等服务做得不够。文化馆提供的服务包含场馆开放、文艺演出、展览、培训等，⑨不仅类型少，而且水平也难以保证。三是技术及设施水平落后。我国有近一半的公益性文化场馆建于1990年以前，⑩设备老化，功能不全，严重制约了各项服务工作。特别是在数字化服务大趋势越来越显著的环境下，这些场馆的网络条件、资源数字化程度以及网络服务平台搭建都处于缺失状态，与群众的文化消费习惯和公共文化服务大环境不相适应。
4．机制不健全，活力不足。随着我国以增强活力和服务能力的文化事业单位改革的有序展开与不断深化，公益性文化场馆在投入力度、经费保障、人事机制、服务方式上有了一定的发展，取得了一些成绩和经验。但与国家对公益性文化事业单位改革的目标设计相比，很多文化服务机构没有完全实现转变机制、释放活力、提高效率的目标，“以文补文”“以文养文”的准企业化办馆思路还在部分地区存在。5．资源（服务）共享程度较低，服务孤岛化现象较为突出。除了公益性文化场馆自身存在的问题外，馆与馆之间的协作化、一体化服务尚不多见，导致各自为政，单兵作战，资源利用率偏低。另外，我国现行分级财政分级建设的文化场馆建设与运营体制也限制了场馆与场馆之间进行无缝合作的可能。⑪
①欧阳坚：《从公共物品视角看我国博物馆免费开放政策的出台》，《中国行政管理》，2008年10月号。
②《中国文化文物统计年鉴2012》，中华人民共和国文化部编，国家图书馆出版社出版。
③综合《中国文化文物统计年鉴2012》及文化部网站《“十六大”以来全国公共文化设施建设情况》数据。http：//www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/cws/whtj_cws/201209/t20120925_264368.html。
④杨志今：《高度重视和保障人民群众的文化权益》，2010年08月31日《中国文化报》。
⑤经济发达地区人均文化事业费相差也相当明显，比如，2011年上海为103元排全国第一，北京以88.7元居第二，广东省32.1元排第十四位。《中国文化文物统计年鉴2012》数据。
⑥数据来源于文化部网站http：//www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86172.html。
⑦《中国文化文物统计年鉴2009》，国家图书馆出版社，2009。
⑧《图书馆之城建设指标体系研究》，国家图书馆出版社，2010。
⑨文化部：《文化馆等级必备条件评估标准》http：//www.ccnt.gov.cn/sjzz/shwhs/whgsy/201101/t20110121_86532.html。
⑩文化部财务司：《“十五”以来全国公共图书馆发展情况分析》，http：//www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86172.html。
⑪正在实施的深圳“图书馆之城”建设目标下的“全市公共图书馆服务一体化”项目是对现有的文化场馆分级建设分级运行模式的一种突破，主要是通过建设一个全市公共图书馆统一服务平台，各级图书馆馆藏图书统一编目、统一检索、统一服务标准、统一技术条件，并采用全市通借通还，图书的馆藏地点不再固定，资源共享程度大大提高。这是一种在不改变财政投入的前提下，追求资源利用效率最大化的联合开放模式。
本文来源于《深圳市文化艺术研究与探索》丛书之《深圳市公共文化研究论文选集》。
三、我国文化场馆免费开放的特点与不足
我国实行的公共文化场馆免费开放具有以下特点：（1）科学发展，以人为本。公共文化服务的核心是保障人民群众的基本文化权益，推动人的全面发展，实现文化事业的大发展大繁荣，文化场馆免费开放作为群众文化权益的实现途径，遵循普惠性、基准性和便利性原则，为广大群众享受先进文化成果、参与文化活动提供制度保障。（2）政府主导，特色鲜明。我国推行的公益性文化场馆免费开放由各级政府主导，财政给予保障，明确了公共文化场馆及其服务的“公共物品”属性，公益性文化场馆免费开放拥有强大的保障和鲜明的“政府服务、财政买单”特色。（3）自上而下，逐步推进。我国的公共文化场馆免费开放首先是从国家级文化设施开始，然后各地纷纷跟进。在免费对象上，先是对部分人群然后扩大到全社会；免费开放场馆也从个别场馆逐步覆盖到大多数公益性场馆。（4）改革创新，着眼发展。公共文化场馆免费开放过程同时也是一个改革创新的过程，在此过程中，文化事业单位体制改革不断深化，服务内容日见丰富，服务方式不断创新，运行机制得以探索和建立，以服务效益为核心的评估体系逐步确立。（5）起步较晚，成效显著。我国的公益性文化场馆实行免费开放的时间不长，但效果极为显著。据统计，全国文物系统博物馆2003年未成年观众总数为1525万人次。2004年免费向未成年人开放后，未成年观众达到2700万人次。①2011年，免费进入博物馆参观的观众达36991万人次，全国公共图书馆总流通数量达到38151万人次，比2010年增长16.2%。②
我国各级博物馆、图书馆、文化馆（站）的不足也相当明显：
1．免费开放设施不足。尽管过去10年全国公共文化设施建设取得了巨大成绩，但是与群众的文化需求之间还存在一定的差距。首先是总量不足。据统计，目前我国在全国范围内基本实现了“县有图书馆、文化馆，乡有综合文化站”的建设目标，但是基层（特别是村级）文化设施建设非常薄弱，目前我国共有村级文化室约28万个，只占全国行政村总数的47.7%。乡以上公共文化设施已基本实现全覆盖，但设施数量仍不能满足人民群众的需要。国际图书馆协会联合会20世纪70年代颁布的《公共图书馆标准》规定，每5万人拥有一所图书馆，一座图书馆服务辐射半径通常标准为4公里。2011年，我国平均每46万人口、每10084平方公里面积（服务辐射半径平均大致为57公里）才拥有一座公共图书馆，与国际标准有明显差距。其次是文化设施状况有待进一步改善。从建设面积看，面积达标率普遍偏低。如地市级图书馆和文化馆按最低标准（图书馆大于4500平方米，文化馆大于4000平方米），达标率仅为55.1%和33%；如县级图书馆和文化馆按最低标准（图书馆大于800平方米，文化馆大于1200平方米），达标率仅为72.6%和55.6%。由于面积狭小，图书馆服务功能受限。从建成年代看，普遍建设年代久远，设施陈旧，36.7%的县级公共图书馆和43.8%的群众艺术馆、31.9%的文化站建成于1990年以前。③此外，在推动免费开放服务过程中，重硬件建设轻软件建设、重建设轻管理的现象比较严重。④
2．公共文化产品生产与供给能力不足。受制于经济条件和人才因素，各级文化场馆的资源虽有一定程度的提高，但总量不够，人均拥有量处于一个较低的水平。一个明显的数据就是2011年全国人均文化事业费只有29.14元，加之区域差别，中西部地区文化事业费投入水平更低。⑤以公共图书馆为例，全国公共图书馆2011年人均藏书指标仅为0.52册（件），远远低于国际图书联合会制定的人均1.5—2.5册的藏书指标。由于经济发展不平衡，文化场馆资源不足的情况在经济欠发达的中西部地区更为严重，东部地区公共图书馆平均馆藏量为75.3万件，西部仅为25.4万件。⑥许多文化馆（站）由于资金短缺、专业人员缺乏等原因，艺术创作生产大多处于停滞状态，较少开展定期的文化艺术演出、展览和培训。以2008年为例，全国文化馆（站）平均每个机构每年仅举办展览2.45个、文艺演出11.5次、培训7.3次。⑦
3．服务水平较低。文化部副部长杨志今在《高度重视和保障人民群众的文化权益》一文中分析我国公共文化服务体系建设的不足时提到，“公共文化服务的内容、形式、方法与城乡居民的现实需求还不相适应，以群众文化需求为导向的公共文化服务模式尚未形成”。这个分析同样适用于免费开放。现阶段，我国公共文化场馆免费开放服务水平不高体现在以下几个方面：一是资源利用率不高。同样以公共图书馆为例：我国内地各大中城市公共图书馆持证率较高的城市分别是深圳（6.15%）、北京（5%）、上海（4%），而同期纽约公共图书馆持证率高达81.7%，我国香港地区达到51.4%，新加坡达到43.7%。人均文献外借指标上，居于前列的北京、上海、深圳最高不超过0.7册，而香港地区为8.39、东京8.01、纽约5.59，相差很大。⑧二是服务内容较少，类型单一。公共图书馆主要开展借阅文献、网上书目查询、参考咨询和举办一定数量的读书活动等传统服务项目，对个性化服务、数字阅读、远程服务、阅读指导与推广等服务做得不够。文化馆提供的服务包含场馆开放、文艺演出、展览、培训等，⑨不仅类型少，而且水平也难以保证。三是技术及设施水平落后。我国有近一半的公益性文化场馆建于1990年以前，⑩设备老化，功能不全，严重制约了各项服务工作。特别是在数字化服务大趋势越来越显著的环境下，这些场馆的网络条件、资源数字化程度以及网络服务平台搭建都处于缺失状态，与群众的文化消费习惯和公共文化服务大环境不相适应。
4．机制不健全，活力不足。随着我国以增强活力和服务能力的文化事业单位改革的有序展开与不断深化，公益性文化场馆在投入力度、经费保障、人事机制、服务方式上有了一定的发展，取得了一些成绩和经验。但与国家对公益性文化事业单位改革的目标设计相比，很多文化服务机构没有完全实现转变机制、释放活力、提高效率的目标，“以文补文”“以文养文”的准企业化办馆思路还在部分地区存在。5．资源（服务）共享程度较低，服务孤岛化现象较为突出。除了公益性文化场馆自身存在的问题外，馆与馆之间的协作化、一体化服务尚不多见，导致各自为政，单兵作战，资源利用率偏低。另外，我国现行分级财政分级建设的文化场馆建设与运营体制也限制了场馆与场馆之间进行无缝合作的可能。⑪
①欧阳坚：《从公共物品视角看我国博物馆免费开放政策的出台》，《中国行政管理》，2008年10月号。
②《中国文化文物统计年鉴2012》，中华人民共和国文化部编，国家图书馆出版社出版。
③综合《中国文化文物统计年鉴2012》及文化部网站《“十六大”以来全国公共文化设施建设情况》数据。http：//www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/cws/whtj_cws/201209/t20120925_264368.html。
④杨志今：《高度重视和保障人民群众的文化权益》，2010年08月31日《中国文化报》。
⑤经济发达地区人均文化事业费相差也相当明显，比如，2011年上海为103元排全国第一，北京以88.7元居第二，广东省32.1元排第十四位。《中国文化文物统计年鉴2012》数据。
⑥数据来源于文化部网站http：//www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86172.html。
⑦《中国文化文物统计年鉴2009》，国家图书馆出版社，2009。
⑧《图书馆之城建设指标体系研究》，国家图书馆出版社，2010。
⑨文化部：《文化馆等级必备条件评估标准》http：//www.ccnt.gov.cn/sjzz/shwhs/whgsy/201101/t20110121_86532.html。
⑩文化部财务司：《“十五”以来全国公共图书馆发展情况分析》，http：//www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86172.html。
⑪正在实施的深圳“图书馆之城”建设目标下的“全市公共图书馆服务一体化”项目是对现有的文化场馆分级建设分级运行模式的一种突破，主要是通过建设一个全市公共图书馆统一服务平台，各级图书馆馆藏图书统一编目、统一检索、统一服务标准、统一技术条件，并采用全市通借通还，图书的馆藏地点不再固定，资源共享程度大大提高。这是一种在不改变财政投入的前提下，追求资源利用效率最大化的联合开放模式。
本文来源于《深圳市文化艺术研究与探索》丛书之《深圳市公共文化研究论文选集》。
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