文化公共政策：视野与可能（二）

首先，从城市功能的完善来看，文化是城市的重要组成部分。城市作为一个人群高度集中的场所，除了必须具有完善的经济、政治和社会功能外，文化的功能也必不可少；而城市文化的完善，从根本上说是基于文化功能的相对匮乏、通过文化公共政策实现的，或者说它是文化公共政策的产物。作为一个移民城市，纽约的历史虽然不长，但如今它不仅是全球的经济中心，同样也是世界的文化中心。以纽约的文化设施为例，纽约有非常发达、完善的文化设施体系，全市有150多个博物馆，200多家公共图书馆，260多家电影院，390多家剧院，400多家艺术画廊，500多家书店，1500多个公园和游乐场所。纽约之所以能建成如此发达的文化系统，其实是与纽约人的文化意识以及由此而来的文化战略和政策密切相关的。作为美国的最大城市，美国的国家文化政策可以说在纽约的文化政策中得到了集中体现。1997年美国国会文件在谈到关于文化艺术发展的目标时提出：（1）帮助美国自我认同；（2）提高生活质量，促进经济发展；（3）提高公民素质；（4）改进个人生活。这既是美国对文化艺术内容和文化艺术活动的最高限定和约束，也代表了美国最高层次的国家文化政策。事实上，文化在纽约不仅被视为城市的灵魂，也被视为城市发展的动力：1994年，上任不久的纽约市长朱利安尼说，保存和发展艺术确实是纽约的关键问题，这不仅因为它是保持城市精神的一部分，而且因为文化是一个重要的产业部门。这种文化态度和战略意识构成了纽约文化政策最为核心的组成部分。
 
其次，假如说文化的总体发展状况是城市生命活力的表现，那么它也与城市良好的文化公共政策紧密相关。纽约虽然“年轻”，但与欧洲的伦敦、巴黎等古老城市相比，作为美国乃至全球的经济金融中心，纽约借助于美国在19世纪的迅速崛起以及在20世纪以来的称霸全球，迅速确立起其在国际文化领域的“首都”地位。纽约以其众多的文化设施、著名的文化景点、浓厚的文化氛围、丰富的文化生活、庞大的文化市场、前卫的艺术潮流，成为世界文化艺术活动的重要策源地，世界文化艺术产品的主要生产地和市民、旅客各得其乐的文化消费胜地。这一切的取得，既与美国崛起的历史大背景有关，也与纽约自身得天独厚的优越条件紧密相关；既与其世界上最大的经济中心和移民中心的城市发展历史有关，也与纽约长期以来实行的文化政策有着更直接的关联。以纽约的非营利文化与营利文化为例，纽约不仅有着发达的营利文化，同样也有着非常发达的非营利文化，而两者之所以能够共同发展并推动了纽约的文化繁荣，与纽约实行的文化经济政策有着密切关系。对于非营利文化，纽约根据联邦税法的有关规定，实行免除财产税和消费税的经济政策，而向非营利机构捐赠的个人或团体可用所捐赠数额作为减税的基数。对于营利文化，则实行财税优惠的经济政策，为了鼓励文化产业的发展，纽约对文化企业采取了一系列财税优惠政策，如可获得低息或无息贷款，文化产品制造业视同一般制造业享受相应的优惠政策等。由此可见，纽约之所以成为美国乃至世界的文化中心，与纽约宽松、优惠的文化经济政策是分不开的。
 
再次，文化公共政策对城市来说，起到了经济、政治和社会公共政策所起不到的重要作用。作为世界上最富有的国家，美国经济在二战后发展迅速，美国人的生活也处于世界的最高水平。随着美国人的生活水平的不断提升，他们对政府所提供的公共服务要求也越来越高，关于生活质量的标准也水涨船高，于是从20世纪60年代开始探究经济发展与生活质量之间特别是与良好的文化环境之间的联系。有研究者指出，城市是独一无二的、天然的适宜开展和维持文化艺术活动的地方，而且这一作用是与城市持续的经济活力紧密地联系在一起的。如何通过文化公共政策促进市民文化生活质量的提高，便构成了作为公共权力部门的政府的基本职责之一。在这方面，假如说众多的文化设施为纽约市民较高的文化生活质量提供了基础，那么丰富多彩的文化活动则是纽约最大的文化政策产出之一。纽约以其世界上最为频繁的文化活动（活动内容包括影剧院、广场、公园、节庆、社区、媒体、体育、旅游等诸多方面），使整个城市保持着永不衰竭的文化活力。这些文化活动一方面维持了纽约作为一个文化生产、文化交流与文化消费中心的运转，而且更以其完备的文化功能促进了经济的更大发展。此外，文化活动的频繁举行，对于促进社会之间的交流、理解和城市凝聚力的增强，以及文化民主参与的扩大，对于公共领域的形成和市民社会的进一步发展，都有着非常深刻的影响。
 
最后，文化公共政策与城市精神的关系。假如说一个城市的精神，可从很多有形无形的方面体现出来的话，那么文化公共政策则无疑是其中最为重要的方面。反过来，文化政策既体现、折射城市精神，也可以创造城市精神。在这方面，也许美国有很多文化问题专家会指出：美国没有文化政策，但也有人指出，没有政策就是美国的政策（No Policyis Policy）。^⑦这点也同样适用于纽约。从总体上看，纽约市政府对文化采取了宽松、自由、民主和多元的政策，这其实是与纽约的城市精神有着内在的契合的，如纽约敢于创新的文化意识、海纳百川的文化胸襟、自强不息的文化品格等。而这些城市精神不仅体现在文化公共政策的内容本身，也体现在政策过程之中。从理论角度说，每一项公共政策过程包括生成、合法化、执行、评估与监控、调整或终结等阶段，而政策过程的各个阶段或环节都可折射出不同的城市精神和价值内涵。在纽约的文化政策中，文化资源保护政策是其中的重要内容，纽约不仅颁布了有关文化古迹的法规，要求对反映纽约市“社会、文化、政治、建筑发展历史”的传统建筑进行保护，还于1965年成立了全美第一个保护历史文化资源的公共机构—纽约市古迹保护委员会，加之纽约市民主动、自觉地参与到文物古迹保护的文化公共政策的制定和执行上来，使得纽约的历史文化资源得到了很好的保护，这既体现了纽约人对自己城市的文化历史的珍惜和保护意识，也体现了纽约民主、多元的城市文化精神。
 
当然，以上所述，仅仅是从文化公共政策对城市发展的正面作用着眼，但正如很多事情都有正反之分，公共政策也可区分为好的公共政策和坏的公共政策，前者促进城市的良好发展，后者则有可能对城市发展和社会关系形成破坏或伤害。事实上，正如上面介绍的，即便是在美国的公共政策研究界，其实也有宪政主义和管理主义的区别，前者更注重公平、平等，后者则更强调效率，如何较好地兼顾公平和效率之间关系、处理好公共资源的分配矛盾，在强调好的政策制定的同时，也要强调好的政策执行—这始终是公共政策应有的追求目标。
 
①转引自陈鸣《西方文化管理概论》，第106页，书海出版社，山西人民出版社，2006年。
②陈鸣：《西方文化管理概论》，第106页，书海出版社，山西人民出版社，2006年。
③祁述裕：《欧盟国家公共文化政策分析》，载《深圳文化研究参考》2006年第2期。
④陈鸣：《西方文化管理概论》，书海出版社，山西人民出版社，2006年。
⑤《大都市公共政策》，叶海平、陶希东编著，第25页，北京大学出版社，2007年。
⑥本文关于纽约文化政策的介绍，主要参考黄发玉先生《纽约文化探微》一书，中央编译出版社，2003年。
⑦我国台湾学者林永波、张世贤指出，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。参看林永波、张世贤《公共政策》，第9页，台北五南图书出版公司，1982年。
 

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