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当前生态环境法制存在的问题分析
作者：夏林华 来源：《法学视野下的“深圳质量”:打造深圳质量的法制保障体系研究》 责任编辑：pengfei 2023-01-09 人已围观
一、生态环境保护立法方面存在的问题
（一）生态环境保护立法覆盖面还不足
随着人们对优美生态环境需要的日益增长，生态环境保护的内涵也不断在深化。2018 年 5 月召开的全国生态环境保护大会把“人与自然和谐共生”作为生态环境保护工作的目标之一，这为城市生态环境建设提出了更高的要求。
生态环境保护的内容除了传统的水、空气、废物污染治理、绿地植被保护等内容外，还包括诸如生物多样性、物种资源、臭氧层保护等方面；在具体的环境保护执法过程中，还涉及环境损害赔偿、生态环境检测等问题。因此，生态环境法律法规也需要向这些领域延伸，包括全国性的立法和地方立法都需要完善。例如在保护生物多样性领域，全国专门性的法律法规还是空白，目前只有云南省出台了相关地方性法规；涉及环境损害赔偿、环境监管等的法律规则分散在环保法、侵权责任法、行政法等部门法律法规以及一些司法解释中，尚缺乏系统、统一的规范性法律文件。
立法覆盖面另一个问题是，目前有关防治环境污染方面的法律法规相对比较健全，而有关生态、资源保护方面的立法还比较缺欠，而且由于生态保护相关职能分属国土、规划、农业、城建、森林、海洋等多个资源经济管理部门，导致现有生态、资源保护方面的法律条文分散于众多部门法中，不利于法的应用。现有的生态保护规则大都属于政策或技术规范层面，其效力、稳定性、实施效果跟法律法规相比显然是有差距的，所以完善生态保护立法是健全生态环境法制的重要内容。
（二）生态环境保护立法某些方面的质量有待提高
生态环境保护立法质量方面存在的问题主要体现在三个方面。一是有些生态环境立法缺乏刚性规定，可操作性不强，原则性要求多。例如《环保法》虽然规定了对违法企业可以采取断水断电、强制封停、吊销执照、强制拆除违规设备等惩罚措施，但这些规定仍然过于笼统，具体执行过程中不好操作；地方立法本应是对全国性立法的具体化，但有些地方立法却只是把全国性立法复制一下，仅仅在文字上做了少量改动，缺乏制度化的、可操作性强的规范。
二是针对不同的生态环境保护客体立法数量上不均衡，比如对水污染防治的法律法规比较多，而有关防治大气污染的地方立法却非常少。三是部分地方立法存在明显的局限性，不同省市对同一问题的处理效果有较大差别，这主要是缺乏国家层面的上位法做指导。例如有关湿地保护的立法，国家层面目前只有原国家林业和草原局出台的一个部门规章，效力层级不高，而有关山体保护的国家层面立法目前还是空白。
（三）在某些领域的立法速度跟不上生态环境新形式的发展
主要是生态环保立法的速度与环保理念的更新速度及政府对环保工作的重视程度不相匹配。一是对近年来进入重点关注领域的环保客体立法显得有点滞后。例如有关物种资源保护、生物安全、化学物质污染、山体保护等方面的立法还缺失。
二是对现有生态环保法律法规的修订以及地方相关配套立法速度跟不上。例如有关固体废物污染、噪声污染、环评等方面的法律法规部分内容已不能满足新的生态环境保护工作的要求，需要做相应的修订；有些地方虽然出台了配套的地方性法规或部门规章，但因制定时间跨度较长、内容不全面等影响了实施效果。例如《深圳经济特区饮用水源保护条例》中没有关于饮用水地下水源保护的特别规定，近年来随着地表水资源短缺和水污染加剧，需要建立地下水资源保护区，这方面立法需要尽快补齐。
二、生态环境行政执法方面存在的问题
（一）生态环保执法还存在一定的阻力
加大生态环境执法力度从短期来说可能会对企业的经济效益以及地方的经济增长指标造成一定影响，所以环保行政执法往往受到来自各方的干扰和阻碍，不但有个人、企业和社会团体的阻力，有时甚至受到地方党政负责人的干预，这是当前影响生态环保执法效能的重要原因。
（二）生态环保执法队伍建设的不足影响执法质量
各地普遍存在环保监测和执法人员配备不足、编制少的问题，以深圳为例，全市生态环境保护部门共有正式编制人员700多人，而列入生态环保监管的企业有 20 余万家，往往十来个执法人员要监管上万家企业，人员配备明显不足；再者，环保执法是一项专业性很强的工作，要求执法人员兼具法律和环保专业知识，目前达到这一要求的环保行政执法人员比例还不高，这也在很大程度上影响执法质量。
（三）生态环保执法体制还有待进一步理顺
生态环保工作内容从以前的综合污染管理到现在水污染、大气污染、噪声污染、固体废物污染防治相对独立管理，相关部门和机构设置也发生了相应的变化，行政执法体制也应该理顺。特别是生态环保部门垂直管辖以后，行政执法工作一方面接受上级生态环境部门领导，同时也会受到属地政府的影响，政令冲突在所难免；生态环境执法工作往往需要公安、监察、市场监督（工商）、林业、水利等部门协同作战，但因为执法机制不理顺，各部门之间仍各自为政，缺乏行之有效的协调联动执法机制，生态环境部门“单打独斗”的问题一直没能得到有效解决。
（一）生态环境保护立法覆盖面还不足
随着人们对优美生态环境需要的日益增长，生态环境保护的内涵也不断在深化。2018 年 5 月召开的全国生态环境保护大会把“人与自然和谐共生”作为生态环境保护工作的目标之一，这为城市生态环境建设提出了更高的要求。
生态环境保护的内容除了传统的水、空气、废物污染治理、绿地植被保护等内容外，还包括诸如生物多样性、物种资源、臭氧层保护等方面；在具体的环境保护执法过程中，还涉及环境损害赔偿、生态环境检测等问题。因此，生态环境法律法规也需要向这些领域延伸，包括全国性的立法和地方立法都需要完善。例如在保护生物多样性领域，全国专门性的法律法规还是空白，目前只有云南省出台了相关地方性法规；涉及环境损害赔偿、环境监管等的法律规则分散在环保法、侵权责任法、行政法等部门法律法规以及一些司法解释中，尚缺乏系统、统一的规范性法律文件。
立法覆盖面另一个问题是，目前有关防治环境污染方面的法律法规相对比较健全，而有关生态、资源保护方面的立法还比较缺欠，而且由于生态保护相关职能分属国土、规划、农业、城建、森林、海洋等多个资源经济管理部门，导致现有生态、资源保护方面的法律条文分散于众多部门法中，不利于法的应用。现有的生态保护规则大都属于政策或技术规范层面，其效力、稳定性、实施效果跟法律法规相比显然是有差距的，所以完善生态保护立法是健全生态环境法制的重要内容。
（二）生态环境保护立法某些方面的质量有待提高
生态环境保护立法质量方面存在的问题主要体现在三个方面。一是有些生态环境立法缺乏刚性规定，可操作性不强，原则性要求多。例如《环保法》虽然规定了对违法企业可以采取断水断电、强制封停、吊销执照、强制拆除违规设备等惩罚措施，但这些规定仍然过于笼统，具体执行过程中不好操作；地方立法本应是对全国性立法的具体化，但有些地方立法却只是把全国性立法复制一下，仅仅在文字上做了少量改动，缺乏制度化的、可操作性强的规范。
二是针对不同的生态环境保护客体立法数量上不均衡，比如对水污染防治的法律法规比较多，而有关防治大气污染的地方立法却非常少。三是部分地方立法存在明显的局限性，不同省市对同一问题的处理效果有较大差别，这主要是缺乏国家层面的上位法做指导。例如有关湿地保护的立法，国家层面目前只有原国家林业和草原局出台的一个部门规章，效力层级不高，而有关山体保护的国家层面立法目前还是空白。
（三）在某些领域的立法速度跟不上生态环境新形式的发展
主要是生态环保立法的速度与环保理念的更新速度及政府对环保工作的重视程度不相匹配。一是对近年来进入重点关注领域的环保客体立法显得有点滞后。例如有关物种资源保护、生物安全、化学物质污染、山体保护等方面的立法还缺失。
二是对现有生态环保法律法规的修订以及地方相关配套立法速度跟不上。例如有关固体废物污染、噪声污染、环评等方面的法律法规部分内容已不能满足新的生态环境保护工作的要求，需要做相应的修订；有些地方虽然出台了配套的地方性法规或部门规章，但因制定时间跨度较长、内容不全面等影响了实施效果。例如《深圳经济特区饮用水源保护条例》中没有关于饮用水地下水源保护的特别规定，近年来随着地表水资源短缺和水污染加剧，需要建立地下水资源保护区，这方面立法需要尽快补齐。
二、生态环境行政执法方面存在的问题
（一）生态环保执法还存在一定的阻力
加大生态环境执法力度从短期来说可能会对企业的经济效益以及地方的经济增长指标造成一定影响，所以环保行政执法往往受到来自各方的干扰和阻碍，不但有个人、企业和社会团体的阻力，有时甚至受到地方党政负责人的干预，这是当前影响生态环保执法效能的重要原因。
（二）生态环保执法队伍建设的不足影响执法质量
各地普遍存在环保监测和执法人员配备不足、编制少的问题，以深圳为例，全市生态环境保护部门共有正式编制人员700多人，而列入生态环保监管的企业有 20 余万家，往往十来个执法人员要监管上万家企业，人员配备明显不足；再者，环保执法是一项专业性很强的工作，要求执法人员兼具法律和环保专业知识，目前达到这一要求的环保行政执法人员比例还不高，这也在很大程度上影响执法质量。
（三）生态环保执法体制还有待进一步理顺
生态环保工作内容从以前的综合污染管理到现在水污染、大气污染、噪声污染、固体废物污染防治相对独立管理，相关部门和机构设置也发生了相应的变化，行政执法体制也应该理顺。特别是生态环保部门垂直管辖以后，行政执法工作一方面接受上级生态环境部门领导，同时也会受到属地政府的影响，政令冲突在所难免；生态环境执法工作往往需要公安、监察、市场监督（工商）、林业、水利等部门协同作战，但因为执法机制不理顺，各部门之间仍各自为政，缺乏行之有效的协调联动执法机制，生态环境部门“单打独斗”的问题一直没能得到有效解决。
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