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全力打造一流法治城市之行政执法体制改革
作者：乐正、陈文、马忠新 来源：深圳的全面深化改革与前海创新试验 责任编辑：chen 2023-01-09 人已围观
严格文明公正执法是一个整体，要全面贯彻。文明执法、公正执法要强调，严格执法也要强调，不能畸轻畸重。如果不严格执法，执法司法公信力也难以建立起来。现实生活中出现的很多问题往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系。涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不要搞粗暴执法、“委托暴力”那一套。但是，不论怎么做，对违法行为一定要严格尺度、依法处理。现在有一种现象，就是在环境保护、食品安全、劳动保障等领域，行政执法和刑事司法存在某些脱节，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节，法律威慑力不够，健康的经济秩序难以真正建立起来。这里面反映的就是执法不严问题，需要通过加强执法监察、加强行政执法与刑事司法衔接来解决。①
习近平总书记指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。②
习近平总书记强调，政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。十八届四中全会决定提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。全会决定提出了一些重要措施，如：
一是依法全面履行政府职能。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，规定行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间等。
二是健全依法决策机制。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等。
三是深化行政执法体制改革。推进综合执法，理顺城管执法体制，完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制等。
四是强化对行政权力的制约和监督。加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；完善政府内部层级监督和专门监督；保障依法独立行使审计监督权等。
五是全面推进政务公开。推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开；重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开等。
这些措施都有很强的针对性，也同党的十八届三中全会精神一脉相承，对法治政府建设十分紧要。③
按照中央执法体制改革精神，深圳的行政执法体制改革主要从以下四个方面入手：
（一）推行大监管体制
面对规模庞大的市场主体，政府部门如何执法，实行有效监管？深圳探索建立“大市场、大部门、大监管、大服务”食品监管新模式。
在传统的执法监管模式下，如果一个面包出了问题，只要还没有销售，工商部门就不能到面包作坊进行查处；改革后，在食品监管一体化管理模式下，市场监管部门统一负责食品生产、食品流通以及餐饮消费环节的监管。
这是深圳在全面深化改革新时期强力推进行政执法体制改革的一个缩影。深圳以大部门制改革为突破口，坚持职能整合，以职能转变为核心，简政放权、理顺权责关系，创新体制机制，推动行政执法综合改革，提高行政效能，为全国深化行政执法改革做了积极的探索。
（二）完善执法协同机制
减少“多头管理”，确保执法到位，“有好处就抢着干，有责任就踢皮球”—权责交叉、界限不清、多头执法，是执法体制中一度存在的问题，执法“缺位”“越位”“错位”的现象备受诟病。为此，深圳完善行政执法协同机制，推进跨部门、跨行业综合执法。健全街道城市管理相对集中执法权体制，减少行政执法层级，解决权责交叉、多层执法问题。这就意味着，个别部门“踢皮球”的场地将会越来越少直至完全被取消。在这样的改革思路指导下，一批相似、相近的执法机构被调整和归并，行政执法“多头管理”的现象大幅减少。组织建立非法营运联合整治工作机制就是一个典型的例子。该工作机制框架内包括公安、交警、辖区综治办和街道执法队等多个成员单位，以定期组织全市“雷霆”统一行动为主要抓手，并在统一行动之余强化了日常执法发现非法营运案件及时移交机制，对非法营运形成了四面围攻之势。根据深圳交通运输行政执法支队提供的数据，自2012年以来，依托联合整治非法营运制度平台，深圳全市共查处非法营运车辆超过1.2万辆。
（三）规范执法行为
推进执法全过程法治化，对于行政执法改革来说，机构整合仅是表面上的“物理变化”，只做好“减法”，显然是不够的。拍脑袋，想当然，人情执法，弹性处罚……执法效率低下、执法行为不规范、执法人员自由裁量权过大等问题凸显，严重影响了执法工作的威信与效果。近年来，深圳市每年都修订印发了行政处罚安全评查标准，为规范行政执法部门实施行政处罚提供操作指引和评价标准；出台了《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》，指导督促市级行政执法部门认真制定、及时报备、严格实施本系统行政处罚裁量权实施标准。其中，福田区在全省率先试点安监移动执法新模式，以信息化、制度化手段推动执法全流程法治化改革。在福田区，安监执法人员现场执法，不再纸质手写，而是用移动平板电脑将存在的问题拍成照片，锁定前端证据，随后开具的文书都由便携式移动执法设备终端打印，整个过程犹如操作银行POS机。目前，全市行政执法部门正在编制本部门的权责清单，对每项行政职权逐一编制外部、内部行政职权流程图，全面推进行政执法职权运作的公开化、透明化。
（四）加强常态监管
深圳市监察局在全国率先建成了行政执法电子监察系统，该系统从执法主体、执法程序、执法时限、扣押物品、执法裁量等关键要素入手，对行政执法行为进行全程、实时、刚性监察。该系统功能不断优化，与全市行政执法部门的案件业务系统实现了实时对接，并且每季度按行政执法评价标准，对全市行政执法部门的执法案件办理情况进行绩效测评，测评结果直接纳入市政府绩效评估系统。同时，市法制办配合监察部门建立了案件联合监督检查机制，共同开展行政执法案卷的日常评查，以系统自动发现的异常信息为线索，对行政执法案卷随时进行抽查和符合性验证，实现行政处罚执法行为的常态化、信息化、智能化监管。深圳也在不断优化行政执法电子监察系统，逐步扩大须纳入监察系统的行政执法事项范围，加大实时、留痕监察力度，并将电子监察系统中每季度的绩效测评结果纳入市政府绩效评估系统，促进行政执法行为的依法、规范、高效运行。
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①中共中央文献研究室. 严格执法，公正司法[M]//十八大以来重要文献选编（上）.北京中央文献出版社，2014：722-723
②习近平. 关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明（2014年10月20日）
③习近平. 关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明（2014年10月20日）
习近平总书记指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。②
习近平总书记强调，政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。十八届四中全会决定提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。全会决定提出了一些重要措施，如：
一是依法全面履行政府职能。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，规定行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间等。
二是健全依法决策机制。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等。
三是深化行政执法体制改革。推进综合执法，理顺城管执法体制，完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制等。
四是强化对行政权力的制约和监督。加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；完善政府内部层级监督和专门监督；保障依法独立行使审计监督权等。
五是全面推进政务公开。推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开；重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开等。
这些措施都有很强的针对性，也同党的十八届三中全会精神一脉相承，对法治政府建设十分紧要。③
按照中央执法体制改革精神，深圳的行政执法体制改革主要从以下四个方面入手：
（一）推行大监管体制
面对规模庞大的市场主体，政府部门如何执法，实行有效监管？深圳探索建立“大市场、大部门、大监管、大服务”食品监管新模式。
在传统的执法监管模式下，如果一个面包出了问题，只要还没有销售，工商部门就不能到面包作坊进行查处；改革后，在食品监管一体化管理模式下，市场监管部门统一负责食品生产、食品流通以及餐饮消费环节的监管。
这是深圳在全面深化改革新时期强力推进行政执法体制改革的一个缩影。深圳以大部门制改革为突破口，坚持职能整合，以职能转变为核心，简政放权、理顺权责关系，创新体制机制，推动行政执法综合改革，提高行政效能，为全国深化行政执法改革做了积极的探索。
（二）完善执法协同机制
减少“多头管理”，确保执法到位，“有好处就抢着干，有责任就踢皮球”—权责交叉、界限不清、多头执法，是执法体制中一度存在的问题，执法“缺位”“越位”“错位”的现象备受诟病。为此，深圳完善行政执法协同机制，推进跨部门、跨行业综合执法。健全街道城市管理相对集中执法权体制，减少行政执法层级，解决权责交叉、多层执法问题。这就意味着，个别部门“踢皮球”的场地将会越来越少直至完全被取消。在这样的改革思路指导下，一批相似、相近的执法机构被调整和归并，行政执法“多头管理”的现象大幅减少。组织建立非法营运联合整治工作机制就是一个典型的例子。该工作机制框架内包括公安、交警、辖区综治办和街道执法队等多个成员单位，以定期组织全市“雷霆”统一行动为主要抓手，并在统一行动之余强化了日常执法发现非法营运案件及时移交机制，对非法营运形成了四面围攻之势。根据深圳交通运输行政执法支队提供的数据，自2012年以来，依托联合整治非法营运制度平台，深圳全市共查处非法营运车辆超过1.2万辆。
（三）规范执法行为
推进执法全过程法治化，对于行政执法改革来说，机构整合仅是表面上的“物理变化”，只做好“减法”，显然是不够的。拍脑袋，想当然，人情执法，弹性处罚……执法效率低下、执法行为不规范、执法人员自由裁量权过大等问题凸显，严重影响了执法工作的威信与效果。近年来，深圳市每年都修订印发了行政处罚安全评查标准，为规范行政执法部门实施行政处罚提供操作指引和评价标准；出台了《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》，指导督促市级行政执法部门认真制定、及时报备、严格实施本系统行政处罚裁量权实施标准。其中，福田区在全省率先试点安监移动执法新模式，以信息化、制度化手段推动执法全流程法治化改革。在福田区，安监执法人员现场执法，不再纸质手写，而是用移动平板电脑将存在的问题拍成照片，锁定前端证据，随后开具的文书都由便携式移动执法设备终端打印，整个过程犹如操作银行POS机。目前，全市行政执法部门正在编制本部门的权责清单，对每项行政职权逐一编制外部、内部行政职权流程图，全面推进行政执法职权运作的公开化、透明化。
（四）加强常态监管
深圳市监察局在全国率先建成了行政执法电子监察系统，该系统从执法主体、执法程序、执法时限、扣押物品、执法裁量等关键要素入手，对行政执法行为进行全程、实时、刚性监察。该系统功能不断优化，与全市行政执法部门的案件业务系统实现了实时对接，并且每季度按行政执法评价标准，对全市行政执法部门的执法案件办理情况进行绩效测评，测评结果直接纳入市政府绩效评估系统。同时，市法制办配合监察部门建立了案件联合监督检查机制，共同开展行政执法案卷的日常评查，以系统自动发现的异常信息为线索，对行政执法案卷随时进行抽查和符合性验证，实现行政处罚执法行为的常态化、信息化、智能化监管。深圳也在不断优化行政执法电子监察系统，逐步扩大须纳入监察系统的行政执法事项范围，加大实时、留痕监察力度，并将电子监察系统中每季度的绩效测评结果纳入市政府绩效评估系统，促进行政执法行为的依法、规范、高效运行。
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①中共中央文献研究室. 严格执法，公正司法[M]//十八大以来重要文献选编（上）.北京中央文献出版社，2014：722-723
②习近平. 关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明（2014年10月20日）
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