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深圳市“图书馆之城”建设报告
作者：深圳市“图书馆之城”调研课题组 来源：《全民阅读发展报告（2016）》 责任编辑：yangxu1985 2023-03-03 人已围观
三、存在问题
深圳市“图书馆之城”建设目前已进入深水区和攻坚阶段，破解深层次矛盾和问题的难度更大。调查显示，公共图书馆的投入和管理主体不一，事权与财权相分离，条块分割、各自为政的体制机制问题已成为下一步发展最大的障碍和瓶颈。供给与需求、布局与使用，资源配置不尽合理的矛盾比较突出，原特区内外、各区之间、各馆之间的发展也存在一定的差异。部分基层图书馆生存比较艰难。
（一）规划目标与现行体制之间的矛盾
实现公共文化服务全覆盖是国家的战略，也是“图书馆之城”建设的目标，但我们在实施这一宏伟目标的建设思路时，对基层图书馆的布局与建设上缺乏足够的针对性，后续发展保障力度不够，导致基层图书馆功能与定位不够明确，制度不够健全、管理不够规范，服务效益欠佳。
目前，全市公共图书馆体系架构主要以行政层级为主，沿袭市、区、街道、社区四层架构设计，功能定位与一体化服务体系不相适应。顶中层（市、区馆）比较发达，底层（街道社区馆）数量最多，基础较为薄弱，服务能力和可持续发展能力较差。由于没有强力的配套保障制度，使得市馆的行业龙头作用无法充分发挥，中层的一体化管理难以实施到位，影响综合服务能力的发挥。
（二）基层图书馆后续发展乏力
1．建设责任主体或不明确或责任不到位
为保障基层图书馆的健康发展，福田区政府办公室下发了《福田区公共图书馆管理办法》，但其他各区均未出台基层图书馆管理政策，大部分基层图书馆仍然沿袭了传统的街道办事处、社区工作站各自为政的二级管理模式。不同层次的基层图书馆建设、管理主体不同，管理模式不一，通常街道、社区图书馆的行政主管部门是街道文化站和社区工作站、居委会等，市、区图书馆总馆仅为街道、社区图书馆的业务指导（管理）单位。总馆对分馆只有部分业务管理权限，而不是完整的行政、人事、业务管理权限，管理与业务分离很大程度上制约了基层图书馆网点的长期可持续发展。
2．经费投入不足或不稳定
街道、社区图书馆无明确财政投入政策，投入不稳定且不足。街道图书馆多是文化站的内设部门，其经费要通过街道办（预算来自于区财政）下拨给文化站，文化站再进行二次调剂。在本身经费紧张的情况下，文化站不可能拿出足够的经费去维持图书馆的购书和读者活动，导致街道图书馆业务日渐萎缩。社区图书馆几乎没有任何层级的财政保障，大部分社区图书馆没有经费来源，全市22% 的基层图书馆在建馆验收、评估达标之后就无法正常开放，处于关闭状态。（详见表12）
3．各区发展不均衡
区与区之间用于基层图书馆的建设经费差别较大，2010至2013年4年内原特区内的几个区，福田区的投入最多，高达4000多万元；最低的盐田区只有100 多万元。虽然，区域面积与人口的差距是投入差距的一个因素，但经费投入的差距已远远超过地域与人口的差距。原特区外的宝安区的经费是龙岗区的7 倍。
四个新区中，龙华新区领导比较重视，投入较多，近几年总经费投入达1462.7万元，37家基层图书馆除1家关闭之外，其余全能正常开放；大鹏新区总投入仅仅12.4万元，25家基层图书馆中能够正常开放的仅有3 家；坪山新区近两年来基层图书馆总投入为8万元，22家基层馆中有9 家已经关闭。（详见表12、表13）
4．选址困难或基础设施薄弱
按照2008年文化部颁布的《公共图书馆建设标准》和《公共图书馆用地标准》，全市600余家基层图书馆部分选址困难或者选址不当，有的栖身于社区工作站内，不方便读者出入；有的馆场地被计生文化中心分割和侵占；有的馆场地是临时租用的；有的馆建筑面积不达标。
多数基层图书馆设备设施老化，很多图书馆缺乏必要的维护经费与人员，计算机设备超时使用，有很多待修的电脑，网络环境较差，设施设备流失的情况也不在少数。街道、社区等基层图书馆的电脑与打印机等设备、桌椅等家具移做他用的情况经常发生。2004年以来，市宣传文化基金奖励定级街道、达标社区馆的电脑，不少被街道办、居委会挪作他用。
（三）员工总量不足，基层馆员素质偏低
1．市、区图书馆人员结构不合理
截至2014年11月，市、区级图书馆在岗人员896人。
根据《公共图书馆服务规范》规定，公共图书馆工作人员数量的确定，应以所在区域服务人口数为依据，每服务人口10000人应配备1 名工作人员。各级公共图书馆所需的人员数量的配备，还应兼顾服务时间、馆舍规模、馆藏资源数量、年度读者服务量等因素。
市、区级图书馆面向的是全市所有常住人口，按照10000人配备1名员工的标准，其员工基数应为1100名。加之深圳市、区图书馆开放时间均超过国家规定，馆舍面积也较大，举办的读者活动多，仅保证基本数量已不能适应工作的要求。区级馆人员不足问题更突出，随着事业的发展，有的区，不仅没有增加人员，反而减少了人员编制，无法满足目前业务发展的需求。
按照国际图联联合国教科文组织《公共图书馆服务发展指南》建议性标准“每2500名服务对象一名全日制员工”，差距更大。这与深圳打造国际化大都市的地位不相匹配，在一定程度上制约了公共图书馆事业的发展。
在896名员工中， 职员481人， 占总人数的53.7%； 雇员93人， 占10.4%；临聘人员322人，占35.9%。职员比例偏低，队伍不稳定；具有高级职称的有91人，中级职称252人，初级职称141人，只有54% 的人员具有图书馆专业职称，比2007年的59% 下降了5个百分点；中高级职称人数与国内一线城市相比尚有一定差距，且中级职称的职数低于现有具有中级职称的人数，一部分具有中级职称的人员无法聘任，既不便于调动员工的积极性，也少有职业上升空间。（详见表14）
2．基层图书馆员工素质偏低
全市623家基层图书馆， 共有兼职管理员441人， 占总数（1233）的35.8%；大专（含）以上学历691人，高中（中专）学历490人，初中（含）以下学历52人，学历普遍不高、年龄偏大。入职前既没有考核，也没有岗前培训，整体专业素质低，专业知识匮乏。待遇低，人均月收入不足2000元，队伍极不稳定，流动性大。一方面影响了社区图书馆的管理与服务质量，另一方面也给市、区图书馆的培训、辅导工作带来较大压力。
四、发展对策
深圳市图书馆同人面对问题积极开拓创新，在不断解决问题过程中深化改革。今后的发展要坚持以影响“图书馆之城”建设发展的重大问题为导向，加强总体谋划，“努力破除体制机制障碍”，重点解决基层图书馆的生存和发展问题。
（一）以问题为导向，加强总体谋划
1．加强顶层设计
“图书馆之城”的建设不是一项孤立的文化工程，应突破行政制度壁垒，将各级图书馆的建设纳入城市建设和文化建设总体规划。“图书馆之城”的建设规划要坚持顶层设计与实践探索相结合，确立一体化发展策略，包括区域目标一体化、布局一体化、服务一体化。要以服务人口数量为基本依据，合理布局。改变市、区分割的建设模式，市、区统一规划，从更高的层面、更宽的视野来考虑全市图书馆的构架与布局。根据《公共图书馆建设标准》和《公共图书馆用地标准》，以“立足需求、均匀分布”为原则，结合深圳人口分布、结构特点和未来人口发展趋势合理布点，形成大、中、小型馆层次清晰、定位准确、分工协调、互为补充、具有深圳特色的图书馆服务体系。图书馆原则上应按《公共图书馆建设标准》执行；现有的不符合国家建设标准的要进行整改，保证建馆质量，选址要遵循人群聚集、位置适中、交通方便、使用方便的原则，以完善整体架构、弥合差距、协同化发展、全域性提升。增强规划的刚性，对各项建设指标要有量的要求，包括建设标准、藏书标准、经费标准等。
深圳市文体旅游局作为“图书馆之城”建设的领导机构，主持制定全市发展规划，为“图书馆之城”顶层设计与推进制定相关政策，明确基层图书馆的建设和管理主体，保障其后续发展。
2．强化市、区图书馆协调决策机制
市、区公共图书馆应以实现“图书馆之城”一体化和均等化为共同目标，秉承“共建共享”“求同存异”“团结协作”原则，不断强化市、区图书馆协调与决策机制，共同遵守“图书馆之城”建设各项协议和制度，共同推进“图书馆之城”建设的各项工作。
深圳图书馆作为“图书馆之城”建设的龙头馆和具体推进机构，负责总体策划、协调和推进“图书馆之城”相关工作。引入发达国家和先进地区的管理经验和方法，协助市文体旅游局制定全市发展规划，主持制定“图书馆之城”建设和日常运行管理的相关制度、标准，保障“图书馆之城”建设的可持续发展。
区图书馆作为各区基层图书馆的总馆，在全市统一部署下，应积极参与制定制度、规划和相关标准，进一步落实“总分馆”制，与市级图书馆合作推进“图书馆之城”建设相关工作。
深圳市公共图书馆馆长联席会（简称“联席会”）为“图书馆之城”重大事宜的议决机制。“图书馆之城”建设中出现的重大问题由深圳市文体旅游局召集“联席会”，各馆共同商议解决。市、区公共图书馆按照“联席会”议定的具体方案落实、推进各项工作。
3．建立基层图书馆可持续发展机制
调查表明，基层图书馆发展滞后是制约“图书馆之城”发展的瓶颈。市、区、基层图书馆一体化发展是“图书馆之城”在下一个五年计划的战略任务和核心目标。各区要在积极探索本区建设基层图书馆有效路径的同时，着重建立一体化、可持续的发展机制，包括财政拨款、设施建设、员工配置和业务统筹等。
基层图书馆的建设要从具体问题抓起，着力提高改革的针对性和实效性，着眼于解决发展中存在的突出矛盾和问题，根据各区和各街道的具体情况，因地制宜地建设、差异化定位与发展，坚决杜绝建设中的形式主义倾向。
（1）切实落实以区馆为总馆的总分馆制度
在总结各区建设直属分馆的成绩与经验的基础上，将总分馆建设的实践成果上升为制度，全面推行总分馆制；细化现有的实施细则，增强可操作性。完善与制定《基层图书馆建设标准》《深圳市基层图书馆（室）达标定级评估标准》等。
（2）合理布局，均衡发展
结合各区的实际情况进行合理布局，包括场地设施、人均资源、服务半径、人员编制、经费投入，同时，查遗补缺、补齐短板、兜好底线，使各区大致按统一标准提供服务和保障。
（3）优化整合，提升效益
对原有的基层图书馆进行空间改造，营造良好的阅读环境；市、区图书馆的阅读活动应主动下移，通过阅读活动为基层图书馆注入活力；开展多元服务提升基层图书馆综合服务能力。以图书馆为核心，将社区四点半学校、各种书屋，以及各种与阅读相关的教育活动纳入基层图书馆的服务内容，提高服务效益；与各中小学合作，建设基层图书馆，由区馆进行统一管理，逐步对外开放。
（二）健全体制机制，明确责任主体
通过制定政策、发布文件明确各级政府及相关部门在建设“图书馆之城”中的责任，并从监督实施等方面跟进配套措施。完善图书馆行政法律法规体系，提高规划实施的法律强制性，创造良好的制度环境。进一步修订、完善《深圳特区公共图书馆条例》；各区制定的已经实践证明可行、已成熟的制度应加强法规的执行力。
深化体制机制改革，建立“图书馆之城”发展的长效机制，推进并落实图书馆建设主体责任制。市、区两级政府是公共图书馆投入的主体，各级政府都应将图书馆经费纳入公共财政保障范围，要加大投入力度，并保证逐年增长。逐步改变目前市、区财政“分灶吃饭”的情况，以实现对全市图书馆系统的统一规划、统一投入、统一管理。依法理财，加强监督，任何部门都不得截留、占用、挪用图书馆经费。
明确责任机制和完善基层图书馆保障机制，不能只重建设，轻管理，甚至无管理。市、区两级政府应出台相应的政策，为基层图书馆的发展做出科学合理的规划；要明确由区财政给予街道、社区图书馆正常运转的基本经费，包括报刊费、新增藏书费、人员工资、办公与设备折旧费、部分房租补贴等，并跟进配套的管理保障措施；明确区馆对辖区内所有基层图书馆统一管理，对基层图书馆工作人员进行统一招聘、培训、管理和考核。
（三）加强队伍建设，提升员工素质
员工是图书馆最重要的资源。馆员的素质直接影响服务的质量，是一切变革的核心力量。员工的作用不可以用其他硬件条件替代，具有不可替代性。但好的员工却可以在硬件条件相对匮乏的条件下弥补硬件条件的不足，具有不可估量的作用。
制定图书馆人才发展的中长期发展规划，让各类人才的梯度、结构与事业的发展比例协调，并适度超前；建立与图书馆事业发展相适应的人才选拔、培养、引进与使用机制，改变过往重引进、轻使用、轻培养的弊端；要重视员工的培训和再教育，关心馆员的个人职业规划，增加馆员参与科研活动和馆际交流。培养一批高素质的学科馆员与学术带头人，使其具有良好的学科背景和信誉，具有有效地为用户提供最佳的文献信息资源保障服务的能力；以课题、项目培养人、带动人，锻炼、造就一大批图书馆建设、管理与服务的专门人才；提高员工的待遇，尤其是基层图书馆员的待遇。
制订基层员工培训计划。开展岗前培训，实行培训上岗和岗位考核，促进服务的专业化、标准化和规范化；建议将基层图书馆人员纳入社工队伍统一招聘、管理与使用。
（四）完善技术平台，提升服务能力
在全市图书馆统一服务过程中，深圳图书馆自主研发的统一技术平台发挥了不可替代的作用，目前已成为全市公共图书馆的核心业务平台。维持统一技术平台正常运转，不断完善平台以适应新的需求和新的技术变化，无疑是“图书馆之城”建设极为重要的基础和保障性工作。统一技术平台的网络数据中心在深圳图书馆，政府应予以足够的重视与支持，不断增强深圳图书馆的网络数据中心的安全性能和服务保障能力，不断更新和完善统一技术平台的软件系统。区图书馆作为各区公共图书馆的总馆，亦需不断完善承上启下的“图书馆之城”技术体系。在对接深圳图书馆统一技术平台的同时，为本馆馆舍和本辖区的基层图书馆提供系统后台支持。
数字资源服务同样是公共图书馆统一服务的重要目标之一，市、区图书馆应进一步共同探索数字资源服务的有效途径。在政府的支持下，应继续推进“深圳文献港”建设，在市、区两级财政分离的情况下继续推进数字资源联合采购和统一服务，保证市、区图书馆馆内数字资源服务及全市市民的馆外访问需求，为市民数字阅读和参考研究提供便利，营造城市数字阅读氛围。
应继续实施“全国文化信息资源共享工程”“国家数字图书馆推广工程”“公共电子阅览室建设计划”，引进国家优质资源，引进开放式信息服务平台和国际文化交流平台，不断完善现有网点设备设施条件，提升全市数字资源服务能力。
（五）强化指导监督，建立多元评价体系
根据“图书馆之城”发展成果，完善修改《“图书馆之城”建设指标体系》中的相关指标，使其更具参考性、预见性和指导性。
修订相关评价标准。现有《深圳市基层图书馆（室）达标定级评估标准》，其中有些指标已经不符合时代发展的特点，已由深圳市文体旅游局组织专家进行修订。
引入第三方力量，对“图书馆之城”的建设进行绩效评估。
（六）联合社会力量，加强多方合作
2013 年7 月，国务院常务会议明确指示，要“研究推进政府向社会力量购买公共服务”。对于公共图书馆建设来说，要尽可能地利用社会财力，鼓励和引导社会资金进入图书馆服务领域，形成以公共财政主导、社会力量普遍参与的良好格局和巨大的合力。具体来讲，各级政府要完善鼓励社会力量参与图书馆事业的扶持和资助政策，鼓励企事业单位、其他组织和个人从事公益阅读资源的生产与供给，组织或赞助公益阅读活动，捐助阅读设施、设备、阅读资源，承办政府组织的全民阅读活动，激励社会力量支持图书馆事业发展。
公共图书馆界要广开合作思路，兜好公益底线，选择性地吸纳一批有强烈社会责任感的企事业单位、非政府组织（NGO）等各种类型的社会机构，建立相关的合作规范与程序，共同策划、组织开展丰富多彩的公益性阅读推广活动，不仅可以满足读者多元化、个性化的文化需求，还可以弥补政府供给的不足。
参考资料：
1．深圳市建设“图书馆之城”（2003—2008）调查报告
2．深圳市“图书馆之城”建设（2003—2013）十周年调研报告（初稿）
3．2013 年深圳市公共图书馆事业发展报告（2014 年）
4．龙岗区公共图书馆总分馆服务体系改革方案
5．深圳市阅读问卷调研汇总报告（2014 年）
6．深圳市基层图书馆调研报告（2008 年）
7．“深圳文献港”建设与服务工作报告（2014 年）
8． 邓银花. 社会力量参与图书馆建设的缘由、模式和激励. 图书馆杂志，2013（2）.
9．程亚男. 纵论图书馆之城的建设与发展，公共图书馆，2011（3）.
10．深圳市建设图书馆之城推进办公室. 深圳市建设图书馆之城的理念与实践.[M]. 深圳：海天出版社，2006.
11． 中华人民共和国文化部. 中国文化文物统计年鉴2015.[M]. 北京：国家图书馆出版社，2015.
12． 金武刚，李国新. 中国公共图书馆总分馆制建设：起源、现状与未来趋势. 图书馆杂志：2014（5）.
课题组组长：张 岩
副 组 长：程亚男
成 员：何江涛 李 英 李桂芬 刘 哲 师丽梅 宋 卫
王 林 王 洋 王凌宇 吴丽娟 肖永钐 尹丽棠
姚 荣 余胜英 宇叶红 张军营
（成员排名依据姓名拼音首字母顺序，本报告在调研报告基础上有修改，其中数据均由各馆提交汇总而成。）
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