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《深圳经济特区建设项目环境保护条例》：全国第一个民事公益诉讼地方立法
作者：王惠玲 来源：《敢闯敢试 : 改革开放以来深圳创造的全国“率先”》 责任编辑：xiangwang 2023-01-05 人已围观
21 世纪初，随着社会的开放与法治化的发展，“公益诉讼”作为一种维权意识悄然在民众中唤起，尤其是随着环境污染问题日益严重，环境公益诉讼议题引起了人们的普遍关注。“公益诉讼”意在为不确定的社会大多数公民赢得合法权益，但在缺失相关法律的情况下，由于没有适合的原告，这类诉讼多是遭受败诉的命运，甚至直接被法院拒之门外。民事诉讼法中的“直接利害关系原则”是横亘在民事公益诉讼面前一道难以逾越的坎。
2006 年 7 月，历经 8 年锤炼的《深圳经济特区建设项目环境保护条例》正式颁布实施。这是我国第一部民事公益诉讼的地方立法，以地方立法的形式，在全国率先确认了检察机关对民事环境公益诉讼的法律监督职权。
《深圳经济特区建设项目环境保护条例》明确规定：“重大环境污染损害单位或者个人民事权益的，检察机关可以支持受损害的单位或者个人向人民法院提起诉讼。”《中国环境报》于当年作了报道并评价说，《深圳经济特区建设项目环境保护条例》“创新了八大制度，为环保工作由被动、事后、补救、消极方式向主动、事前、预防、积极方式转变提供了科学的法律制度体系，有利于推进环境保护的历史性转变”。
2006 年，深圳市检察院党组提出了“特别敢创新，特别能办案，特别会监督”的要求。我从事民事行政检察工作多年，时任民事行政检察处处长。针对民事行政检察工作有关法律规定比较笼统、不具体的特点，为了适应形势发展的需要，我凭着一种对职业的坚守和执着的精神，不断思索，认为开展对民事公益诉讼工作的探索意义重大。于是，我马上行动，着手调研。在阅读大量资料的前提下，提出了检察机关参与公益诉讼的必要性、可行性、制度设计等相关论题，并于 2005 年发表了一篇题为《检察院介入民事公益诉讼的必要性与可行性初探》的文章。这一观点的提出，犹如一石激起千层浪，一时间引起了广泛讨论和关注，得到了深圳市检察院领导的肯定，也得到了深圳市人大常委会法制办公室的重视。
为了深入推进检察机关介入民事公益诉讼的改革，2006 年，深圳市检察院正式组织成立了民事公益诉讼专项调研组，由时任深圳市人大法工委主任陈涤任组长、时任深圳市检察院副检察长吕志峰任副组长，我和处室同事任组员。深圳市人大法工委和深圳市检察院领导的重视与支持，给了深圳市民事行政检察战线上的同志们极大的鼓舞。大家激情满怀、心无旁骛，潜心开展民事公益诉讼的专项调研和实践探索。2006 年 3 月 11 日，深圳全市民事行政检察工作会议在检察机关侦查训练基地召开，民事公益诉讼座谈会是会议的重要组成部分。深圳市检察院办公室牵头邀请了时任深圳市人大法工委主任陈涤、副主任刘曙光等人一行，与民事行政检察人员就如何开展民事公益诉讼研究展开了热烈讨论。在就民事公益诉讼的发展困难与现实做了深入探讨后，大家对检察机关介入民事公益诉讼的必要性达成一致意见，并表示要加大理论调研力度，深入探索其在制度设计上的合理性和科学性。
检察机关在开展民事公益诉讼工作中面临着重重困难，如法律依据不完善，最高人民检察院对试点政策的规定，理论准备和实践经验欠缺等。我们逐一探讨了民事公益诉讼的理论依据和制度设计等相关问题，分析了多年来成功办理的多项涉及民生领域的公益诉讼案件，努力为公益诉讼制度的立法研究和完善提供翔实的资料与案例。
功夫不负有心人！我们的努力终于在 2006 年 7 月 26 日通过的《深圳经济特区建设项目环境保护条例》中有了体现。《深圳经济特区建设项目环境保护条例》明确规定了检察机关有参与环境民事公益诉讼的权力，这在我国尚属首次。看似简单的 1 个条文、48 个字，却是经过了字字斟酌、多次推敲、反复论证而来的。对我而言，这条珍贵的条文，更是对一名坚守在民事行政检察监督阵地、有执着追求的法律工作者的最高奖励。
2011 年，深圳深燃石油气有限公司未经环保部门依法审批，将经营瓶装石油液化气零售业务的石岩供应站设立于深圳市宝安区石岩水库饮用水水源 1 级保护区内，经环保部门依法予以行政处罚并责令其立即停止经营后仍拒不停业及搬迁。为维护环境安全、保护公众利益，深圳市宝安区检察院作为起诉方，诉请法院判令石岩供应站迁离或关闭，以消除危险。2011 年 9 月，经深圳市宝安区法院庭前调解达成调解协议，被告方承认石岩供应站的设立对公共环境存在污染隐患，承诺将按照检察院起诉状的要求，停止石岩供应站燃气销售业务并将该供应站搬离水源保护区。在调解协议生效后 3日内，深圳深燃石油气有限公司石岩供应站如约关闭并搬离。
这是深圳市首宗由检察机关直接起诉的环境公益诉讼案件，也是深圳市法院正式受理的首宗环境公益诉讼案件。此案的成功办理，对在办理环境公益诉讼案件中如何协调执法行政权和民事行政检察权的关系进行了有效探索，为各地检察机关办理环境公益诉讼案件提供了借鉴，也为深圳市检察机关规模化办理此类公益诉讼案件积累了有益经验，有利于进一步探索民事行政检察监督的新途径。该案入选由民主与法制网主办、中国公益诉讼网承办的“2011 年中国十大公益诉讼”案件。
继深圳民事公益诉讼案件取得良好社会效果和法律效果后，全国许多城市纷纷开始开展民事公益诉讼工作。深圳市政协五届三次会议提出了《关于发挥检察院法律监督职能、积极参与公益诉讼维护公众利益的建议》的提案，深圳市有望在公益诉讼制度建立、制度创新及有效实施方面进行大胆探索，为我国司法深层次改革积累有效的经验。2012 年，《中华人民共和国民事诉讼法》修改时，第一次出现了关于环境公益诉讼的条款。虽然检察机关是否是法定提起公益诉讼的主体尚存争议，但这次修法拉开了我国环境民事公益诉讼制度的序幕，弥补了法律在保护公共利益方面的空白。可见，深圳市的相关立法为深圳市民事公益诉讼工作的继续探索和发展提供了有力依据，也推动了民事公益诉讼的国家立法进程和全国检察机关开展民事公益诉讼的脚步。
作者：王惠玲，时任深圳市人民检察院民事行政检察处处长
2006 年 7 月，历经 8 年锤炼的《深圳经济特区建设项目环境保护条例》正式颁布实施。这是我国第一部民事公益诉讼的地方立法，以地方立法的形式，在全国率先确认了检察机关对民事环境公益诉讼的法律监督职权。
《深圳经济特区建设项目环境保护条例》明确规定：“重大环境污染损害单位或者个人民事权益的，检察机关可以支持受损害的单位或者个人向人民法院提起诉讼。”《中国环境报》于当年作了报道并评价说，《深圳经济特区建设项目环境保护条例》“创新了八大制度，为环保工作由被动、事后、补救、消极方式向主动、事前、预防、积极方式转变提供了科学的法律制度体系，有利于推进环境保护的历史性转变”。
2006 年，深圳市检察院党组提出了“特别敢创新，特别能办案，特别会监督”的要求。我从事民事行政检察工作多年，时任民事行政检察处处长。针对民事行政检察工作有关法律规定比较笼统、不具体的特点，为了适应形势发展的需要，我凭着一种对职业的坚守和执着的精神，不断思索，认为开展对民事公益诉讼工作的探索意义重大。于是，我马上行动，着手调研。在阅读大量资料的前提下，提出了检察机关参与公益诉讼的必要性、可行性、制度设计等相关论题，并于 2005 年发表了一篇题为《检察院介入民事公益诉讼的必要性与可行性初探》的文章。这一观点的提出，犹如一石激起千层浪，一时间引起了广泛讨论和关注，得到了深圳市检察院领导的肯定，也得到了深圳市人大常委会法制办公室的重视。
为了深入推进检察机关介入民事公益诉讼的改革，2006 年，深圳市检察院正式组织成立了民事公益诉讼专项调研组，由时任深圳市人大法工委主任陈涤任组长、时任深圳市检察院副检察长吕志峰任副组长，我和处室同事任组员。深圳市人大法工委和深圳市检察院领导的重视与支持，给了深圳市民事行政检察战线上的同志们极大的鼓舞。大家激情满怀、心无旁骛，潜心开展民事公益诉讼的专项调研和实践探索。2006 年 3 月 11 日，深圳全市民事行政检察工作会议在检察机关侦查训练基地召开，民事公益诉讼座谈会是会议的重要组成部分。深圳市检察院办公室牵头邀请了时任深圳市人大法工委主任陈涤、副主任刘曙光等人一行，与民事行政检察人员就如何开展民事公益诉讼研究展开了热烈讨论。在就民事公益诉讼的发展困难与现实做了深入探讨后，大家对检察机关介入民事公益诉讼的必要性达成一致意见，并表示要加大理论调研力度，深入探索其在制度设计上的合理性和科学性。
检察机关在开展民事公益诉讼工作中面临着重重困难，如法律依据不完善，最高人民检察院对试点政策的规定，理论准备和实践经验欠缺等。我们逐一探讨了民事公益诉讼的理论依据和制度设计等相关问题，分析了多年来成功办理的多项涉及民生领域的公益诉讼案件，努力为公益诉讼制度的立法研究和完善提供翔实的资料与案例。
功夫不负有心人！我们的努力终于在 2006 年 7 月 26 日通过的《深圳经济特区建设项目环境保护条例》中有了体现。《深圳经济特区建设项目环境保护条例》明确规定了检察机关有参与环境民事公益诉讼的权力，这在我国尚属首次。看似简单的 1 个条文、48 个字，却是经过了字字斟酌、多次推敲、反复论证而来的。对我而言，这条珍贵的条文，更是对一名坚守在民事行政检察监督阵地、有执着追求的法律工作者的最高奖励。
2011 年，深圳深燃石油气有限公司未经环保部门依法审批，将经营瓶装石油液化气零售业务的石岩供应站设立于深圳市宝安区石岩水库饮用水水源 1 级保护区内，经环保部门依法予以行政处罚并责令其立即停止经营后仍拒不停业及搬迁。为维护环境安全、保护公众利益，深圳市宝安区检察院作为起诉方，诉请法院判令石岩供应站迁离或关闭，以消除危险。2011 年 9 月，经深圳市宝安区法院庭前调解达成调解协议，被告方承认石岩供应站的设立对公共环境存在污染隐患，承诺将按照检察院起诉状的要求，停止石岩供应站燃气销售业务并将该供应站搬离水源保护区。在调解协议生效后 3日内，深圳深燃石油气有限公司石岩供应站如约关闭并搬离。
这是深圳市首宗由检察机关直接起诉的环境公益诉讼案件，也是深圳市法院正式受理的首宗环境公益诉讼案件。此案的成功办理，对在办理环境公益诉讼案件中如何协调执法行政权和民事行政检察权的关系进行了有效探索，为各地检察机关办理环境公益诉讼案件提供了借鉴，也为深圳市检察机关规模化办理此类公益诉讼案件积累了有益经验，有利于进一步探索民事行政检察监督的新途径。该案入选由民主与法制网主办、中国公益诉讼网承办的“2011 年中国十大公益诉讼”案件。
继深圳民事公益诉讼案件取得良好社会效果和法律效果后，全国许多城市纷纷开始开展民事公益诉讼工作。深圳市政协五届三次会议提出了《关于发挥检察院法律监督职能、积极参与公益诉讼维护公众利益的建议》的提案，深圳市有望在公益诉讼制度建立、制度创新及有效实施方面进行大胆探索，为我国司法深层次改革积累有效的经验。2012 年，《中华人民共和国民事诉讼法》修改时，第一次出现了关于环境公益诉讼的条款。虽然检察机关是否是法定提起公益诉讼的主体尚存争议，但这次修法拉开了我国环境民事公益诉讼制度的序幕，弥补了法律在保护公共利益方面的空白。可见，深圳市的相关立法为深圳市民事公益诉讼工作的继续探索和发展提供了有力依据，也推动了民事公益诉讼的国家立法进程和全国检察机关开展民事公益诉讼的脚步。
作者：王惠玲，时任深圳市人民检察院民事行政检察处处长
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