《关于严格耕地用途管制 加强耕地保护利用的若干措施》

为贯彻落实党中央、国务院关于严格耕地保护的决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚决制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，进一步加强耕地和永久基本农田保护监督，严格耕地用途管制，严守耕地保护红线，结合我市实际制定如下措施。

　　一、强化国土空间规划管控约束，划实守牢耕地和永久基本农田保护控制线

　　市、区国土空间规划编制应突出坚持最严格的耕地保护制度导向，将耕地和永久基本农田保护目标任务作为最重要的刚性控制线优先划定，实现落地上图入库并严格管理，做到可追溯可考核。各区政府（含新区、合作区管委会，下同）要加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，坚持数量不减少，结合耕地后备资源潜力和耕地恢复潜力调查评价结果，合理有序优化耕地空间布局，推动耕地集中连片保护。坚持质量有提高，科学制定高标准农田建设、耕作层剥离再利用等工程目标任务，引导耕地综合治理，推进耕地质量稳步提升。坚持生态有改善，推动耕地健康管护和污染防治，确保耕地生态安全。

　　二、实行永久基本农田特殊保护，严格规范非农建设、农田配套建设占用和补划

　　永久基本农田作为耕地中的精华，要以从严从紧的特殊举措给予最严格的保护。对于经依法划定的永久基本农田，未经依法批准，不得擅自占用或改变用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址经论证确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，要按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的原则优先从永久基本农田储备区补划，补划地块原则上在辖区范围内落实，储备区中难以补足的，在辖区范围内其他优质耕地中补足。土地整理复垦开发、永久基本农田建设与维护、高标准农田建设等项目开展必要的田间道路（机耕路、生产路）、沟渠、灌溉与排水等配套设施建设，涉及少量占用和优化永久基本农田布局的，要在项目所在辖区内予以补足。

　　三、明确耕地和永久基本农田利用优先序，科学引导、合理利用耕地资源

　　永久基本农田重点用于粮食生产，现状种植粮食作物的应当保持不变，现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，鼓励结合国家和地方种粮补贴有关政策逐步引导向种植粮食作物调整。其中，用于农业科研（如生物育种）、教学试验研究的，仍应符合耕地种植用途管控的要求；高标准农田原则上全部用于粮食生产；一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在不破坏耕作层且不造成国土变更调查耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。严禁占用永久基本农田发展林果业、挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮、花卉等用于绿化装饰及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

　　四、坚决制止耕地“非农化”，严格非农建设落实耕地“占补平衡”制度

　　严格控制耕地转为建设用地，确需转用的，必须按照“先补后占、占一补一、占优补优、占水田补水田”的要求，通过耕地数量、水田规模、粮食产能三类指标落实耕地占补平衡。各区政府要对建设项目占用耕地的必要性、科学性进行充分论证审查，严格控制城市建设或生态建设占用耕地。严禁违规占用耕地绿化造林、挖湖造景；严禁占用耕地超标准建设绿色通道，包括铁路、公路、河渠、水库周边的绿化带（绿色通道）等；严禁违规占用耕地建设城市绿道、碧道等；严禁违规占用耕地从事非农建设、乱占耕地建房等，严禁违法违规批地用地，严禁占用永久基本农田扩大自然保护地等。

　　五、坚决防止耕地“非粮化”，严格农业结构调整落实耕地“进出平衡”制度

　　严格管控耕地转为林地、园地、草地等其他类型农用地及农业设施建设用地，其中永久基本农田不得转变用途；一般耕地确需转变用途的，应落实年度耕地“进出平衡”，补足同等数量、质量的可长期稳定利用耕地。各区政府要组织编制辖区内年度耕地“进出平衡”总体方案，对耕地实行特殊保护和用途管制，对耕地转入、转出的数量、布局、时序予以落实并按规定上图入库管理，禁止借耕地进出平衡之机，随意调整耕地布局，将耕地上山上坡，或规避落实建设占用耕地占补平衡。市规划和自然资源、农业等行业主管部门要对各区年度耕地“进出平衡”总体方案的实施情况进行监管和检查，实施情况纳入耕地保护与粮食安全责任制考核。

　　六、开展高标准农田升级改造和新增建设，巩固提升耕地综合生产能力

　　编制市、区两级高标准农田建设规划，结合自然资源禀赋、农业生产特征和农田基础条件，统筹推进田、土、水、路、林、电、技、管综合配套，加强建设进度和质量管理。至2025年，全市累计建成高标准农田3.14万亩。市级规划要明确高标准农田新增建设、升级改造和统筹节水灌溉的区域布局，确定重点项目和资金安排，市区财政按体制规定做好资金保障。区级规划要将建设任务落实到具体地块，做好时序安排。同时，要积极探索围绕土壤改良、高效节水灌溉、绿色农田、宜机化治理、数字农田等，打造高标准农田建设示范项目。

　　七、开展非农建设占用耕地实施耕作层剥离再利用，保护优质土壤资源

　　全面推进非农建设项目占用耕地耕作层剥离再利用，确保优质耕地资源得到有效保护利用。各区政府要科学编制耕作层剥离再利用方案，以耕地质量保护为目标，对耕作层剥离、运输、回覆以及后续监管进行明确，逐步完善工作机制和政策措施。剥离的耕作层土壤按照永久基本农田、永久基本农田储备区和一般耕地的优先序，用于耕地提质改造、高标准农田建设等。

　　八、开展设施农业用地备案和上图入库，促进现代农业健康有序发展

　　严格落实设施农业用地备案制度，并在自然资源部设施农业用地监管系统中完成上图入库，规范和完善设施农业用地管理制度。各区政府要引导设施农业项目使用非耕地，鼓励利用“四荒”资源，尽量不占用或者少占用耕地，新增建设的家禽、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施严禁占用永久基本农田，确需占用一般耕地的应纳入年度耕地“进出平衡”方案。要严格规范设施农业用地范围边界和用地规模标准。设施农业用地不能用于改建住宅、私家庄园、别墅，不能用于餐饮、娱乐、康养等经营性用途。

　　九、修订完善耕地保护相关法规，健全耕地保护顶层制度设计

　　加快推进深圳经济特区永久基本农田保护利用立法工作，进一步提升永久基本农田特殊保护的法律地位。结合国家耕地保护法的立法进程，适时推动特区耕地保护利用管理办法的研究论证工作，进一步理顺规划和自然资源、农业、土地监察等相关行业主管职能部门以及区政府、街道等对耕地管理的职责分工，解决永久基本农田与一般耕地未能实现统一管理等现状难题，夯实各级党委、政府主体责任，促进公众牢固树立耕地保护意识。

　　十、建立耕地保护动态监测监管机制，构建耕地保护全方位立体化格局

　　结合自然资源部耕地卫片监督和省自然资源厅耕地保护动态监测监管工作，推动落实对耕地转为建设用地，耕地转为林地、园地、草地等其他类型农用地及农业设施建设用地等情况进行全面的动态监测监管，并重点对永久基本农田、垦造水田、补充耕地、设施农业用地的变化情况进行专题监测监管，加强耕地特殊保护和用途管制，构建智能、高效、规范、协同的立体化监管格局。

　　十一、建立耕地保护激励机制，调动各方耕地保护主体积极性

　　统筹安排财政资金用于耕地保护工作，并逐步提高土地出让收入用于农业农村的比例，加大对耕地和永久基本农田保护、高标准农田建设的资金投入。按照“谁保护、谁受益”原则，强化耕地种植粮食导向和保护激励约束，研究制定耕地和永久基本农田保护奖补激励机制，奖补激励措施与耕地和永久基本农田保护责任落实情况挂钩，对成效突出的区给予一定规模的用地指标奖励和财政补贴，对相应的种植主体给予种粮奖励补贴资金。

　　十二、健全违法违规占用耕地约束机制，严肃处置违法违规占用耕地问题

　　对不符合耕地用途管制要求的农业、林业生产经营活动，依法依规取消相关财政扶持资金，导致耕地数量减少、质量下降的，要依法依规责令限期整改或治理。对违法违规占用耕地从事非农业建设，市级先冻结违法用地所在区的储备库中补充耕地指标，拆除复耕后解除冻结，经查处后，符合条件可以补办用地手续的，扣减储备库内同等数量、质量的补充耕地指标。对于非法占用永久基本农田5亩以上或者永久基本农田以外的耕地10亩以上的，将依法依规严肃追究刑事责任。

　　十三、建立耕地保护党政同责机制，压实地方履行耕地保护主体责任

　　各级党委和政府主要负责人是耕地保护工作的第一责任人。市、区、街道（乡镇）党委和政府每年签订耕地保护和粮食安全目标责任书，通过开展耕地保护与粮食安全责任制考核，对耕地保有量、永久基本农田保护目标任务完成情况及耕地“占补平衡”“进出平衡”落实情况实行严格检查。考核结果作为领导干部综合考核评价、生态文明建设目标评价考核、领导干部问责和领导干部自然资源资产离任审计的重要参考依据。区级党委和政府要建立以街道（乡镇）为单元的耕地保护网格化监管机制，开展耕地日常巡查检查，重点对耕地“非农化”“非粮化”及耕地撂荒等情况进行巡查，切实履行耕地保护地方主体责任。

　　十四、探索建立农用地法定规划体系，健全国土空间用途管制制度

　　探索建立以永久基本农田和稳定耕地保护利用为核心的农用地法定规划体系，在国土空间规划明确的城镇开发边界外划定农业单元，编制“农用地法定图则”，实行“详细规划＋规划许可”用途管制方式，规划引导耕地保护利用实现“最严、最优、最好”，健全国土空间用途管制制度。

　　十五、探索建立多元化耕地管理模式，提升耕地保护利用效率

　　统筹耕地资源空间形态、产权特征和城市发展需求，探索建立多形式的耕地保护管理模式。鼓励耕地集中区以“耕地公园”“都市田园”形式统一管理，种植粮食、蔬菜或用于科研育种，发展高科技现代农业，挖掘耕地科技、生态和文化价值，提升城市品质。零散耕地以“市民农园”形式由市民、企业或社会组织按相关规定签订耕地保护种植协议，按照国家耕地用途管制要求种植管理，合力提升耕地保护利用效率。

　　十六、探索建立耕地保护信息公开机制，推动耕地保护全民参与和监督

　　加强耕地和永久基本农田用途管制政策解读和宣传，依托政务信息公开网、官方微信公众号平台、智能电子公示牌等渠道，探索建立耕地保护信息公开机制，不定期或者实时将永久基本农田、储备补充耕地、高标准农田信息主动公开，广泛发动市民群众参与制止耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”行为监督。

　　本措施自发布之日起施行，有效期5年。

 

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