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深圳市在全国首启外籍人员个税管理
作者：徐金强、卓立峰、龙渊泓 来源：《敢闯敢试 : 改革开放以来深圳创造的全国“率先”》 责任编辑：xiangwang 2023-01-05 人已围观
2006 年 4 月 6 日，深圳市地税局与深圳市公安局正式签订《关于加强外籍人员日常管理工作的合作备忘录》。双方约定，就加强外籍人员税收管理和出入境管理的有关事项建立长效合作机制。这次备忘录的签订，在全国开创了国内税务机关以合作备忘录的形式与公安出入境部门开展合作的先河，首次将外籍人员的涉税风险与出入境管理联系起来。这一创举从根本上解决了外籍人员管理信息缺失、税收征管乏力的问题，强化了深圳这一“对外窗口”的税收管理。
我作为合作备忘录签订的亲历者和推动者，时任深圳市地税局副局长，当手握钢笔在备忘录上签下神圣一笔的时候，意识到这是深圳致力于推进涉外税收管理、强化高收入者个人所得税征管的又一重要里程碑。事后，我们将此事的进展和成果呈报给国家税务总局和深圳市政府时，国家税务总局刘丽坚副司长当场就称赞：“按广东的说法，你们这是全国外籍人员个税管理的‘头啖汤’！”在此后召开的全国个人所得税工作会议上，以及各地地税机关来深圳市地税局考察时，深圳市地税局都将此项工作作为税收管理创新的重要经验进行介绍。当时，深圳的新闻媒体以《涉税污点外籍人员将难以离境》为标题报道：“税收和法制均是一个国家主权的重要体现，这次，公安部门、地税部门以签订合作备忘录的形式，确定就外籍人员管理信息共享、涉税情况核查、阻止欠税人出境、应急事项联动等方面全面开展合作，就是要通过强强联手、取长补短，争取在我市形成加强外籍人员出入境管理和税收管理的合力。”
记得在 2006 年，深圳的常住外籍人员已有 1.3 万多人，占广东常住外籍人员的近一半；而 2005 年，经深圳口岸出入境的外籍人员超过 340 万人次。随着深港合作的进一步深化、深圳国际化程度的逐步提升，外籍人员来深圳经商、工作的日益增多，对外籍人员的税收管理面临诸多挑战。按基层的说法，当时的状况就是“三难”—— 税源监管难、纳税义务核实难、收入取证难。外籍人员除了主动申报纳税外，税务机关的主动征管也基本拘于纸面、流于形式。在 2005 年年底召开的一次外籍人员税收管理问题解答会上，受邀参会的外资企业、外籍人员和基层税务人员就当时的外籍人员税收管理提出了异议。会上，企业代表大吐苦水，认为聘请的外籍人员普遍存在境内、境外等多处收入且对企业保密，企业难以获得真实的收入信息，合并计算缴纳境内应扣的个人所得税。此外，港澳人员使用 IC 卡的港澳同胞回乡证，采取“刷卡”方式出入境，没有留下纸质的盖章通行记录。一些人员刻意隐瞒出入境时间，造成企业无法判定境内纳税义务和计算应纳税款。这些企业迫切地希望税务机关予以指导，并能够不追究企业代扣代缴税款时存在的过错。而处在基层一线的管理员就实际操作的情况反映：“外籍人员在境内居住的时间是确定纳税义务的前提，但是他们出入境频繁，出入境记录繁多且不掌握在税务机关手中。我们怎么去逐一核实？难道我们就只能靠着外籍人员的诚信，等他们上门申报了？”会后，工作人员将厚厚一沓会议材料整理好向我汇报。我沉思良久，说道：“如果特区的税务机关都管不好涉外税务，我们也没脸自称为‘对外开放的窗口’了吧？！”一句反问，不仅将改进外籍人员个税征管推向了改革的浪尖，更将管理创新推向了特区税收创新的第一线。
经过高密度的集中式调研，深圳市地税部门基本上确定了解决问题的根本办法，即准确获取外籍人员的出入境信息，加大涉税违法人员出入境管理力度。其中最为有效的管理手段，就是与深圳市公安局就外籍人员税收管理和出入境管理开展长效合作。记得 2006年年初，深圳市地税局专门成立外籍人员个税研究小组，邀请了高等院校、社会科学研究所和税务骨干等专业人士进行理论探讨，研究内容直指涉外个人所得税的税源控管和收入核定工作面临税源监管、纳税义务与收入核实等难题。在此问题研究、酝酿期间，深圳市地税局积极与香港税务局和税务师协会开展合作，针对外籍人员收入申报不实以及核定薪酬收入的数额缺乏依据等突出问题，通过各种渠道采集汇总了日本、韩国、中国台湾和中国香港居民的薪酬标准数据，并编印了“国际薪酬标准调查”系列书籍。这套书籍的编印，受到了国家税务总局的高度赞许，称之为 2006 年度全国外籍人员税收征管工作为数不多的亮点之一，并吸引了全国各地税务部门关注的目光，纷纷来函来电咨询索要资料。
2006 年 2 月 25 日，新年的钟声还萦绕在耳边，我带领深圳市地税局个人所得税处工作人员，就税警合作机制事宜，前往深圳市公安局专程拜会该局党委副书记、政治部主任刘志宽。刘志宽当场对建立税警合作机制表示了极大兴趣。他谈到，公安部门对“非法入境、非法居留、非法谋职”“三非”人员的管理也一直处于被动状态，对入境外籍人员的多数动态知之甚少，例如对偷逃税的违法情况掌握不足，使得对“三非”案件的查处步履维艰。而地税部门提出的合作需求，也符合公安部门与外单位建立外籍人员管理协作配合机制的愿望。但刘志宽同时表示，公安系统的个人信息及出入境记录具有严格的保密要求，非司法部门提出信息交换在全国实属首例，可能还需向公安部请示。一听这结果，我就急了。这是推进外籍人员个税管理最有效，也是当时唯一的方法。如果公安部不同意，不仅前期所做的工作付之东流，后续的外籍人员税收征管创新也将成为空谈。我详细解释信息交换的实现方式、保密原则、所产生的互惠互利作用等等，刘志宽马上叫出入境管理处的负责同志过来。经过深入探讨，刘志宽当即表态愿意全力推进此项工作开展。第一次沟通就取得如此丰厚的成果，既在意料之外，又在情理之中。有了联动合作的初步规划，深圳市地税局个人所得税处组织人员，对信息共享内容、实现路径、数据标准、信息化支撑手段等进行近一个星期的封闭式研讨，拟定了合作机制初稿，并与深圳市公安局出入境管理处达成共识。随后的一个星期，深圳市公安局与地税部门共建外籍人员管理机制的设想，也得到了公安部肯定的答复，合作机制的确定进入了实质性阶段。参加方案制定的深圳市地税、公安部门业务骨干十分踊跃，针对合作机制提出了许多有建设性的意见。为确保数据信息的完整和匹配，双方还相互派出人员查看对方的信息系统，对数据结构、关联性等进行了分析。经过双方局党组的审定，决定在总框架的基础上建立五种机制，即外籍人员管理信息共享机制、涉税情况核查协作机制、阻止欠税人员出境工作机制、应急事项联动工作机制、联席工作会议制度。在深圳市地税局与深圳市公安局总协调的基础上，构建涉税案（事）件发生地的区地方税务局、稽查局与区公安分局分级协调网络。2006 年 4 月 6 日，我和刘志宽，分别代表深圳市地税局和深圳市公安局，签订《关于加强外籍人员日常管理工作的合作备忘录》。
从签订合作备忘录、建立长效合作机制开始，深圳地税部门就把与公安部门的信息交换、管理协作作为一项制度坚持了下来。这些年来，深圳税务部门通过畅通信息交换与沟通渠道，加大了对外籍人员的管理力度，并在一系列税务稽查案件查处过程中发挥了关键作用。公安出入境管理部门也把住“出入关”，将外籍人员依法纳税作为居住许可、工作许可和签证办理的重要参考依据，用出入境管理的“红绳”扎紧了外籍人员的税收口袋。这确是一种制度创新，不仅仅开创了税警携手共建法制税收环境的新局面，更为接下来开展涉税第三方信息共享、确定税收保障制度提供了良好开局。
口述者：徐金强，时任深圳市地方税务局党组成员、副局长
整理者：卓立峰、龙渊泓
我作为合作备忘录签订的亲历者和推动者，时任深圳市地税局副局长，当手握钢笔在备忘录上签下神圣一笔的时候，意识到这是深圳致力于推进涉外税收管理、强化高收入者个人所得税征管的又一重要里程碑。事后，我们将此事的进展和成果呈报给国家税务总局和深圳市政府时，国家税务总局刘丽坚副司长当场就称赞：“按广东的说法，你们这是全国外籍人员个税管理的‘头啖汤’！”在此后召开的全国个人所得税工作会议上，以及各地地税机关来深圳市地税局考察时，深圳市地税局都将此项工作作为税收管理创新的重要经验进行介绍。当时，深圳的新闻媒体以《涉税污点外籍人员将难以离境》为标题报道：“税收和法制均是一个国家主权的重要体现，这次，公安部门、地税部门以签订合作备忘录的形式，确定就外籍人员管理信息共享、涉税情况核查、阻止欠税人出境、应急事项联动等方面全面开展合作，就是要通过强强联手、取长补短，争取在我市形成加强外籍人员出入境管理和税收管理的合力。”
记得在 2006 年，深圳的常住外籍人员已有 1.3 万多人，占广东常住外籍人员的近一半；而 2005 年，经深圳口岸出入境的外籍人员超过 340 万人次。随着深港合作的进一步深化、深圳国际化程度的逐步提升，外籍人员来深圳经商、工作的日益增多，对外籍人员的税收管理面临诸多挑战。按基层的说法，当时的状况就是“三难”—— 税源监管难、纳税义务核实难、收入取证难。外籍人员除了主动申报纳税外，税务机关的主动征管也基本拘于纸面、流于形式。在 2005 年年底召开的一次外籍人员税收管理问题解答会上，受邀参会的外资企业、外籍人员和基层税务人员就当时的外籍人员税收管理提出了异议。会上，企业代表大吐苦水，认为聘请的外籍人员普遍存在境内、境外等多处收入且对企业保密，企业难以获得真实的收入信息，合并计算缴纳境内应扣的个人所得税。此外，港澳人员使用 IC 卡的港澳同胞回乡证，采取“刷卡”方式出入境，没有留下纸质的盖章通行记录。一些人员刻意隐瞒出入境时间，造成企业无法判定境内纳税义务和计算应纳税款。这些企业迫切地希望税务机关予以指导，并能够不追究企业代扣代缴税款时存在的过错。而处在基层一线的管理员就实际操作的情况反映：“外籍人员在境内居住的时间是确定纳税义务的前提，但是他们出入境频繁，出入境记录繁多且不掌握在税务机关手中。我们怎么去逐一核实？难道我们就只能靠着外籍人员的诚信，等他们上门申报了？”会后，工作人员将厚厚一沓会议材料整理好向我汇报。我沉思良久，说道：“如果特区的税务机关都管不好涉外税务，我们也没脸自称为‘对外开放的窗口’了吧？！”一句反问，不仅将改进外籍人员个税征管推向了改革的浪尖，更将管理创新推向了特区税收创新的第一线。
经过高密度的集中式调研，深圳市地税部门基本上确定了解决问题的根本办法，即准确获取外籍人员的出入境信息，加大涉税违法人员出入境管理力度。其中最为有效的管理手段，就是与深圳市公安局就外籍人员税收管理和出入境管理开展长效合作。记得 2006年年初，深圳市地税局专门成立外籍人员个税研究小组，邀请了高等院校、社会科学研究所和税务骨干等专业人士进行理论探讨，研究内容直指涉外个人所得税的税源控管和收入核定工作面临税源监管、纳税义务与收入核实等难题。在此问题研究、酝酿期间，深圳市地税局积极与香港税务局和税务师协会开展合作，针对外籍人员收入申报不实以及核定薪酬收入的数额缺乏依据等突出问题，通过各种渠道采集汇总了日本、韩国、中国台湾和中国香港居民的薪酬标准数据，并编印了“国际薪酬标准调查”系列书籍。这套书籍的编印，受到了国家税务总局的高度赞许，称之为 2006 年度全国外籍人员税收征管工作为数不多的亮点之一，并吸引了全国各地税务部门关注的目光，纷纷来函来电咨询索要资料。
2006 年 2 月 25 日，新年的钟声还萦绕在耳边，我带领深圳市地税局个人所得税处工作人员，就税警合作机制事宜，前往深圳市公安局专程拜会该局党委副书记、政治部主任刘志宽。刘志宽当场对建立税警合作机制表示了极大兴趣。他谈到，公安部门对“非法入境、非法居留、非法谋职”“三非”人员的管理也一直处于被动状态，对入境外籍人员的多数动态知之甚少，例如对偷逃税的违法情况掌握不足，使得对“三非”案件的查处步履维艰。而地税部门提出的合作需求，也符合公安部门与外单位建立外籍人员管理协作配合机制的愿望。但刘志宽同时表示，公安系统的个人信息及出入境记录具有严格的保密要求，非司法部门提出信息交换在全国实属首例，可能还需向公安部请示。一听这结果，我就急了。这是推进外籍人员个税管理最有效，也是当时唯一的方法。如果公安部不同意，不仅前期所做的工作付之东流，后续的外籍人员税收征管创新也将成为空谈。我详细解释信息交换的实现方式、保密原则、所产生的互惠互利作用等等，刘志宽马上叫出入境管理处的负责同志过来。经过深入探讨，刘志宽当即表态愿意全力推进此项工作开展。第一次沟通就取得如此丰厚的成果，既在意料之外，又在情理之中。有了联动合作的初步规划，深圳市地税局个人所得税处组织人员，对信息共享内容、实现路径、数据标准、信息化支撑手段等进行近一个星期的封闭式研讨，拟定了合作机制初稿，并与深圳市公安局出入境管理处达成共识。随后的一个星期，深圳市公安局与地税部门共建外籍人员管理机制的设想，也得到了公安部肯定的答复，合作机制的确定进入了实质性阶段。参加方案制定的深圳市地税、公安部门业务骨干十分踊跃，针对合作机制提出了许多有建设性的意见。为确保数据信息的完整和匹配，双方还相互派出人员查看对方的信息系统，对数据结构、关联性等进行了分析。经过双方局党组的审定，决定在总框架的基础上建立五种机制，即外籍人员管理信息共享机制、涉税情况核查协作机制、阻止欠税人员出境工作机制、应急事项联动工作机制、联席工作会议制度。在深圳市地税局与深圳市公安局总协调的基础上，构建涉税案（事）件发生地的区地方税务局、稽查局与区公安分局分级协调网络。2006 年 4 月 6 日，我和刘志宽，分别代表深圳市地税局和深圳市公安局，签订《关于加强外籍人员日常管理工作的合作备忘录》。
从签订合作备忘录、建立长效合作机制开始，深圳地税部门就把与公安部门的信息交换、管理协作作为一项制度坚持了下来。这些年来，深圳税务部门通过畅通信息交换与沟通渠道，加大了对外籍人员的管理力度，并在一系列税务稽查案件查处过程中发挥了关键作用。公安出入境管理部门也把住“出入关”，将外籍人员依法纳税作为居住许可、工作许可和签证办理的重要参考依据，用出入境管理的“红绳”扎紧了外籍人员的税收口袋。这确是一种制度创新，不仅仅开创了税警携手共建法制税收环境的新局面，更为接下来开展涉税第三方信息共享、确定税收保障制度提供了良好开局。
口述者：徐金强，时任深圳市地方税务局党组成员、副局长
整理者：卓立峰、龙渊泓
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