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深圳市2009年的“大部制”改革：全国大城市中力度最大的机构改革
作者：王敏、朱春芳 来源：《敢闯敢试 : 改革开放以来深圳创造的全国“率先”》 责任编辑：xiangwang 2023-01-09 人已围观
2009 年，深圳市对政府机构和职能进行了大幅度的“退、转、减、合”，在转变政府职能、实行大部门体制及优化行政运行机制方面取得了重大突破，这是在全国大城市中力度最大的一次机构改革。
作为中国改革开放的试验田和窗口，深圳在转变政府职能，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，完善政府组织架构，探索建设有限政府、责任政府、高效政府、法治政府、廉洁政府，强化行政责任等方面作了一系列有益的尝试。在历次改革中，尤以 2009 年的改革力度最大、程度最深、范围最广。此次改革在中央编办的直接指导下，按照“市场、服务、效率”三大取向，进行机构改革，突出表现在：职能转变力度大，大力减少行政审批事项、减少对微观事务的干预；机构精简幅度最大，在更多领域推行大部门体制；创新实行委、局、办归口联系机制，提高决策执行的高效性，加强决策与执行之间的制约和协调。对此，权威媒体如《南方日报》作了题为《深圳特区新使命：从经济改革到政治行政体制改革》，《南方都市报》作了题为《大部制重启城市之变》等重点报道。
我时任深圳市人事局局长和深圳市机构编制委员会办公室主任，作为 2009 年深圳“大部制”改革的参与者和见证人，亲历了这次改革的全过程。2008 年，十一届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。对于下一步地方机构改革如何进行，中央和广东省都对深圳的改革寄予厚望。2008—2009 年，国务院相继批复了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》《深圳市综合配套改革总体方案》，广东省委、省政府也下发了《关于深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见》等，对 21 世纪深圳再创体制机制优势，继续做好改革开放的排头兵、试验田寄予厚望，尤其对深圳的行政管理体制改革提出了较高的期望。时任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋提出，希望深圳在政府职能转变、建立职能有机统一的大部门体制等方面迈出更大步伐。深圳市委、市政府对行政管理体制改革也高度重视。2008 年 6 月和 2009 年 3 月，时任深圳市委书记刘玉浦亲自主持起草，深圳相继出台了《关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》和《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出了新一轮行政管理体制改革的总体构想。
首先，我们进行了充分和深入的调研，用将近一年时间，摸清了深圳经济发展的现实和深圳政府自身建设所存在的问题。征求市直各部门、各区及有关行业协会、中介组织的意见，并远赴上海、重庆、杭州、宁波、青岛等城市考察学习。通过调研发现，相对于全国其他大城市，深圳经济发展更快，市场化程度更高；由于毗邻港澳，在信息的交流、体制上的了解、产业上的沟通和接轨等方面更具优势。深圳的改革有体制机制先发优势，但也较早地碰到了经济发展与城市发展、社会发展的矛盾，受到了空间、资源、人口、环境等方面的极大制约，并面临社会管理、城市管理、人口管理、社会事业等方面的严峻挑战，因此，推进政府机构改革是深圳经济社会发展的迫切需要。以往的七次改革虽在政府职能转变、机构设置、机制建设等方面作了许多有益的探索，取得明显成效，但仍存在一些与科学发展观要求和经济社会发展不相适应的问题，如政府职能转变尚未完全到位、机构设置仍不够科学合理、部门职责关系未完全厘清等，这些问题直接制约管理总体效能的发挥。
发现了问题所在，也知道了改革的方向，但“手术”动到什么程度，社会的承受力如何？这是改革者碰到的另一个难题。当时，我们也很为难。中央和广东省对地方机构设置有限额规定，深圳市原有机构设置已低于规定限额，若再大幅度精简机构，恐怕将面临干部安排问题。而且，受国际金融危机影响，地方政府的经济发展压力较大，特别是对于深圳这个以外向型经济为主的城市，改革动作过大又怕影响经济发展。因而，我们根据不同情况制定了大、中、小三个方案。“小方案”是以稳定为主，主要考虑到深圳市已在部分领域实行“大系统”“大行业”管理，政府机构设置较为精简，仅对个别机构进行调整。“中方案”是在尽量保持稳定的前提下，适当扩大大部门制的范围。上述两个方案，变动相对不大，有利于保持稳定，但改革的力度小，与中央和广东省对深圳的要求及期盼有一定差距。
深圳作为改革开放、科学发展“排头兵”的责任感始终敦促着我们，只有勇于先行先试，才能不辱使命、不负重托，在全国新一轮的改革发展中继续走在前列。我们最后选取了“大方案”，借鉴新加坡、中国香港等先进国家和地区的改革经验，将所有政府机构都纳入大部门体制考虑范围，着力探索决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的关系。
思路确定下来后，具体方案如何设计、细节如何敲定，我们得到了中央编办的全力协助。作为副省级城市和计划单列市，深圳的许多政府职能直接与中央部门对接，改革难度很大。为争取上级支持，2009 年 3 月，刘玉浦亲自带队赴京向中央编办汇报深圳机构改革的主要思路，希望中央编办能够直接指导并参与深圳的机构改革工作，发挥中央编办的宏观研究优势，通过深圳的改革为国家下一步行政管理体制改革探路。中央编办高度重视，专门成立了工作指导小组，直接与深圳市编办联系沟通，多次赴深圳指导，共同研究方案的拟订，尤其是对一些重大的机构和职能调整事项、行政运行机制创新等方面提出了重要意见，与深圳市编办一起字斟句酌、共同推敲。王荣担任深圳市委书记后，即听取了方案汇报，作出相关指示，并专门会见了中央编办工作指导小组。中央编办领导多次听取工作指导小组的专项汇报，并就有关重大问题直接与广东省、国务院有关部委和深圳市主要领导沟通协商。2009 年 6 月上旬，最终形成了《深圳市人民政府机构改革方案》（以下简称《方案》）。
2009 年 6 月下旬，时任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋，广东省省长黄华华专门听取了刘玉浦、王荣的汇报，对《方案》给予了高度肯定，并要求深圳市尽快启动改革工作。汪洋还在相关《网络舆情》上批示：“方案要快报、快批、快干。”7 月初，《方案》正式报汪洋、黄华华审核批准。7 月下旬，中央编委、广东省编委相继批复《方案》。7 月 31 日，深圳市召开改革动员大会，正式启动此次改革。8 月 1 日，各个被改革部门的网站都“变了脸”：涉及部门整合的已将几个网站集纳到一起，只是改个名的部门直接更换到位。8 月 5 日，深圳市人大常委会正式任命 16 名部门正职领导。8 月 6 日，深圳市干部大会任命 56 名干部，此轮政府机构改革中涉及调整、整合的部门正职领导均获任命。8 月 28 日，完成 35家单位的“三定”规定草案。9 月 9 日，新组建单位的“三定”方案下发，机构挂牌。此次改革从启动到完毕仅用了 39 天，速度之快，创下了中国行政体制改革的一个历史纪录。
2009 年深圳实行“大部制”改革以来，大部门体制运行良好，行政运作效率提高了，“大部制”的效应逐渐显现。深圳的大市场、大食品、大交通、大卫生监管体制改革起到了良好的示范带头作用，为全国推进行政体制改革提供了有益经验和示范借鉴，为国家下一步的行政管理体制改革探索了路子，受到了国务院领导和社会的广泛好评及充分肯定。全国多地已按“深圳模式”先后成立相应的大部门机构，许多改革都有深圳大部门制的影子。深圳改革所培育的敢闯敢试、敢为人先的精神，极大地激发了广大干部群众干事创业的热情。
口述者：王敏，时任深圳市人事局局长、深圳市机构编制委员会办公室主任
整理者：朱春芳
作为中国改革开放的试验田和窗口，深圳在转变政府职能，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，完善政府组织架构，探索建设有限政府、责任政府、高效政府、法治政府、廉洁政府，强化行政责任等方面作了一系列有益的尝试。在历次改革中，尤以 2009 年的改革力度最大、程度最深、范围最广。此次改革在中央编办的直接指导下，按照“市场、服务、效率”三大取向，进行机构改革，突出表现在：职能转变力度大，大力减少行政审批事项、减少对微观事务的干预；机构精简幅度最大，在更多领域推行大部门体制；创新实行委、局、办归口联系机制，提高决策执行的高效性，加强决策与执行之间的制约和协调。对此，权威媒体如《南方日报》作了题为《深圳特区新使命：从经济改革到政治行政体制改革》，《南方都市报》作了题为《大部制重启城市之变》等重点报道。
我时任深圳市人事局局长和深圳市机构编制委员会办公室主任，作为 2009 年深圳“大部制”改革的参与者和见证人，亲历了这次改革的全过程。2008 年，十一届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。对于下一步地方机构改革如何进行，中央和广东省都对深圳的改革寄予厚望。2008—2009 年，国务院相继批复了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》《深圳市综合配套改革总体方案》，广东省委、省政府也下发了《关于深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见》等，对 21 世纪深圳再创体制机制优势，继续做好改革开放的排头兵、试验田寄予厚望，尤其对深圳的行政管理体制改革提出了较高的期望。时任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋提出，希望深圳在政府职能转变、建立职能有机统一的大部门体制等方面迈出更大步伐。深圳市委、市政府对行政管理体制改革也高度重视。2008 年 6 月和 2009 年 3 月，时任深圳市委书记刘玉浦亲自主持起草，深圳相继出台了《关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》和《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出了新一轮行政管理体制改革的总体构想。
首先，我们进行了充分和深入的调研，用将近一年时间，摸清了深圳经济发展的现实和深圳政府自身建设所存在的问题。征求市直各部门、各区及有关行业协会、中介组织的意见，并远赴上海、重庆、杭州、宁波、青岛等城市考察学习。通过调研发现，相对于全国其他大城市，深圳经济发展更快，市场化程度更高；由于毗邻港澳，在信息的交流、体制上的了解、产业上的沟通和接轨等方面更具优势。深圳的改革有体制机制先发优势，但也较早地碰到了经济发展与城市发展、社会发展的矛盾，受到了空间、资源、人口、环境等方面的极大制约，并面临社会管理、城市管理、人口管理、社会事业等方面的严峻挑战，因此，推进政府机构改革是深圳经济社会发展的迫切需要。以往的七次改革虽在政府职能转变、机构设置、机制建设等方面作了许多有益的探索，取得明显成效，但仍存在一些与科学发展观要求和经济社会发展不相适应的问题，如政府职能转变尚未完全到位、机构设置仍不够科学合理、部门职责关系未完全厘清等，这些问题直接制约管理总体效能的发挥。
发现了问题所在，也知道了改革的方向，但“手术”动到什么程度，社会的承受力如何？这是改革者碰到的另一个难题。当时，我们也很为难。中央和广东省对地方机构设置有限额规定，深圳市原有机构设置已低于规定限额，若再大幅度精简机构，恐怕将面临干部安排问题。而且，受国际金融危机影响，地方政府的经济发展压力较大，特别是对于深圳这个以外向型经济为主的城市，改革动作过大又怕影响经济发展。因而，我们根据不同情况制定了大、中、小三个方案。“小方案”是以稳定为主，主要考虑到深圳市已在部分领域实行“大系统”“大行业”管理，政府机构设置较为精简，仅对个别机构进行调整。“中方案”是在尽量保持稳定的前提下，适当扩大大部门制的范围。上述两个方案，变动相对不大，有利于保持稳定，但改革的力度小，与中央和广东省对深圳的要求及期盼有一定差距。
深圳作为改革开放、科学发展“排头兵”的责任感始终敦促着我们，只有勇于先行先试，才能不辱使命、不负重托，在全国新一轮的改革发展中继续走在前列。我们最后选取了“大方案”，借鉴新加坡、中国香港等先进国家和地区的改革经验，将所有政府机构都纳入大部门体制考虑范围，着力探索决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的关系。
思路确定下来后，具体方案如何设计、细节如何敲定，我们得到了中央编办的全力协助。作为副省级城市和计划单列市，深圳的许多政府职能直接与中央部门对接，改革难度很大。为争取上级支持，2009 年 3 月，刘玉浦亲自带队赴京向中央编办汇报深圳机构改革的主要思路，希望中央编办能够直接指导并参与深圳的机构改革工作，发挥中央编办的宏观研究优势，通过深圳的改革为国家下一步行政管理体制改革探路。中央编办高度重视，专门成立了工作指导小组，直接与深圳市编办联系沟通，多次赴深圳指导，共同研究方案的拟订，尤其是对一些重大的机构和职能调整事项、行政运行机制创新等方面提出了重要意见，与深圳市编办一起字斟句酌、共同推敲。王荣担任深圳市委书记后，即听取了方案汇报，作出相关指示，并专门会见了中央编办工作指导小组。中央编办领导多次听取工作指导小组的专项汇报，并就有关重大问题直接与广东省、国务院有关部委和深圳市主要领导沟通协商。2009 年 6 月上旬，最终形成了《深圳市人民政府机构改革方案》（以下简称《方案》）。
2009 年 6 月下旬，时任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋，广东省省长黄华华专门听取了刘玉浦、王荣的汇报，对《方案》给予了高度肯定，并要求深圳市尽快启动改革工作。汪洋还在相关《网络舆情》上批示：“方案要快报、快批、快干。”7 月初，《方案》正式报汪洋、黄华华审核批准。7 月下旬，中央编委、广东省编委相继批复《方案》。7 月 31 日，深圳市召开改革动员大会，正式启动此次改革。8 月 1 日，各个被改革部门的网站都“变了脸”：涉及部门整合的已将几个网站集纳到一起，只是改个名的部门直接更换到位。8 月 5 日，深圳市人大常委会正式任命 16 名部门正职领导。8 月 6 日，深圳市干部大会任命 56 名干部，此轮政府机构改革中涉及调整、整合的部门正职领导均获任命。8 月 28 日，完成 35家单位的“三定”规定草案。9 月 9 日，新组建单位的“三定”方案下发，机构挂牌。此次改革从启动到完毕仅用了 39 天，速度之快，创下了中国行政体制改革的一个历史纪录。
2009 年深圳实行“大部制”改革以来，大部门体制运行良好，行政运作效率提高了，“大部制”的效应逐渐显现。深圳的大市场、大食品、大交通、大卫生监管体制改革起到了良好的示范带头作用，为全国推进行政体制改革提供了有益经验和示范借鉴，为国家下一步的行政管理体制改革探索了路子，受到了国务院领导和社会的广泛好评及充分肯定。全国多地已按“深圳模式”先后成立相应的大部门机构，许多改革都有深圳大部门制的影子。深圳改革所培育的敢闯敢试、敢为人先的精神，极大地激发了广大干部群众干事创业的热情。
口述者：王敏，时任深圳市人事局局长、深圳市机构编制委员会办公室主任
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