论公共文化服务中的“共同治理结构”（一）

◎毛少莹：深圳特区文化研究中心研究员

一、“治理”理论及公共文化服务中的“治理”结构问题

我在以前的论文中所使用的“共同治理”这一概念，用规范的公共管理学的术语来说就是“治理”或曰“善治”（governance）。因为中文中“治理”一词与一般的“管理”等难以区分，所以，我强调性地加上了“共同”这个限定语，以期体现其内在含义。简单回溯一下，英语中的“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”（government）一词混用于与国家事务相关的管理活动和政治活动中，二者并没有很大的区分。但是，进入20世纪90年代以来，随着现代政治文明的成熟和市民社会的兴起，西方政治学家和经济学家赋予“治理”（governance）以崭新的含义，从而远远超越了其传统意义，governance从而成为一个热门的新词，其涵义与government有了很大的区分。
 
关于“治理”的界定，学术界有许多解释。美国著名学者，治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N.罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。强调政府不该垄断所有的权威，反而应当改由多元的权力主体共同来进行协商、合作，而成为新的统治架构，也就是转而主张“市场分权”“社会分权”，甚或“地方分权”的“分散化治理”。依此，“治理”就是指国家权威与市民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作，甚至中央、地方及民间的合伙所形成的一种管理与政策网络关系。此外，治理研究中还特别值得指出的是，公私部门之间的合作关系可以区分出两个层次：一是补充，也就是说在公共部门达不到的地方，私人部门的参与能弥补这一不足。例如志愿者服务就在某种程度上补充了政府处理公共事务上人手不足和经费有限的问题。二是竞争，也就是说公私部门都可以做的领域，要看谁能更有效地提供产品和服务，如果私人部门能提供更为价廉物美的产品以及服务，那么政府就可以从中退出。现在这种方式已经得到大量应用，比如说政府项目的招标和拍卖，原来政府可能要自己组织人手花费精力去做项目，但是现在由于私人部门的高效率，政府可以通过招标拍卖的方式让私人部门来开发项目，这样就节省了政府的经费和人手，也有助于政府提高行政效率。^①
 
英国学者罗伯特·罗茨指出，“治理”意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。”接着，他列举了六种关于治理的不同定义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段列入政府的公共服务。（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动。（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。
 
研究治理理论的另一位权威专家格里·斯托克对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点，分别是：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。
 
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会（Commissionon Global Governance）的定义具有很大的代表性和权威性。它在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对“治理”作出了如下界定：“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。^②
 

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