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论公共文化服务中的“共同治理结构”（二）
作者：毛少莹 来源：《深圳市文化艺术研究与探索》丛书 责任编辑：Gangan 2023-02-03 人已围观
◎毛少莹：深圳特区文化研究中心研究员
二、公共文化服务中“共同治理结构”的建立及运行
如果用“结构”一词代表某种相对“固化”了的制度，那么，从现代发达国家公共文化服务的经验来看，应该说建立了一种政府与民间互动协调的“共同治理结构”。当然，这种“共同治理结构”的建立经历了不同的尝试和努力，也积累了丰富的经验。
二战后，随着“和平与发展”成为时代的主题，人民物质生活水平提高，闲暇时间增多，广播电视等现代传媒技术日趋发达，文化需求迅速增长，文化市场迅速形成，文化发展受到普遍重视。大约从20世纪50年代开始，各发达国家开始大量兴建文化设施，不断加大文化投入，专门的文化行政机构纷纷建立，各种文化政策不断出台，文化行政管理日渐独立于政治，成为一个涉及面广泛的公共管理部门和系统。
“文化管理”（cultural management）在20世纪60年代的英语国家，通常被称为“艺术管理”（art administration）。1970年后，“文化管理”范围不断扩大，超越了传统的艺术管理领域，并日益独立成为一个涉及艺术管理、艺术法律、公共文化政策制定、文化资源配置等广泛领域的管理体系。
世界各国由于历史、国情、政治制度和公共管理哲学的差异，形成了不同的公共服务制度与模式。作为社会整体公共服务制度的有机组成部分，各国公共文化服务亦形成了不同的模式，主要可分为三种：第一种是以法国、日本等为代表的“中央集权”或可称“政府主导”模式，这种模式中从中央到地方政府均设有文化行政管理部门，但有的是垂直领导关系（如法国），有的则不是（如日本）。各级政府文化部门对文艺团体进行有限的资助并提供比较完善的公共文化服务。第二种是以美、德等为代表的“市场分散”或可称“民间主导式”模式，中央和地方政府都没有正规的文化行政主管部门，政府财政对文化的投入主要通过各类通常被称为“国家艺术理事会”的准行政机构进行分配。政府主要以政策法规营造良好文化生态，鼓励各类文化团体或机构自我生存。公共文化服务大量由非政府组织（NGO）或非营利机构（NPO）开展。第三种是以英国、澳大利亚等为代表的政府与民间共建的“分权化”模式，政府以“一臂之距”与民间“建立伙伴关系”，进行文化资源的分配、文化事务的管理和文化服务的提供。
总的来说，按照政府在文化管理中的作用来看，发达国家和地区对公共文化事务的管理又可以分为“强调控型”和“弱调控型”两大类型。强调控型：以法国、日本等国为代表，其特点是政府运用法律、经济、行政乃至国家指导计划等各种手段，以很强的综合调控，影响社会文化生活。弱调控型：以美国为代表，其特点是政府基本采取自由放任的政策，只在某些领域进行有限的干预，政府意志除国家文化主权、文化安全等领域外，对社会文化生活的影响较弱。但是如前所述，进入20世纪80年代以来，随着西方新公共管理思潮的展开，大规模的“政府再造”运动全面铺开，“治理”开始成为公共文化服务中的共识，发达国家和地区的文化行政管理也采取了一些体现“治理”精神的做法，初步构建了公共文化服务领域的“共同治理结构”，可大致归纳总结如下：
1．国家文化基金会制与“一臂之距”的管理。
发达国家和地区通常将公共开支的1％左右用于公共文化投入，用于保护国家文化遗产，扶持高雅艺术文化和民间艺术文化，资助本国的文化产业。但是，政府通常不直接运作这笔经费，而是通过建立国家艺术理事会的制度来进行经费的间接管理。自20世纪40年代开始，西方发达国家纷纷建立了国家艺术基金会（或称理事会），如英国的“大不列颠艺术理事会”（1946）；瑞士的瑞士艺术理事会（1949）；加拿大的加拿大艺术理事会（1957）；美国的国家艺术基金会（1965）；芬兰的芬兰艺术理事会（1967）；澳大利亚的澳大利亚理事会（1975）等。至20世纪末，大部分发达国家和地区都建立了类似的艺术基金会，承担了国家（政府）文化艺术财政投入的分配工作，将艺术资助独立了出来，一定程度上分散了政府的权力。①如我国香港地区就有“香港艺术发展局”、台湾地区有“财团法人国家文化基金会”等法定组织，负责政府文化投入的分配。
艺术基金会（理事会）通常作为法定机构，以吸纳文化艺术领域专家学者和社会各界知名人士组成理事会，共同制订文化艺术资助的申请及管理条例，讨论决定文化经费的分配和使用，确立资助机构和团体的名单等，形成了一个良好的“共同治理”结构。
艺术基金会制度其实源于所谓的“一臂之距”政策（arm's length principle）。这是由英国创立并得到西方很多国家广泛采用的文化政策，这一政策首先表现为国家文化基金管理组织的建立。如前面介绍的，西方国家往往以“国家艺术基金会”等形式，在中央政府文化行政系统之外，再建立起相对自主的、半官方的、专业的文化艺术基金管理组织。这个组织在国会和中央政府的监督下，通过独立的分配国家文化基金的方式执行国家的文化政策。这样，文化行政部门与文化基金会保持了一定的距离，这个距离也保证了文化艺术基金会的独立运作，有助于避免党派政治倾向对拨款政策的不良影响，保证文化经费由那些最有资格的人进行客观公正的分配。这种间接管理和分配文化经费的做法，被称为“一臂之距”，英国人很为自己创立了这种做法感到骄傲。
“一臂之距”的做法，一定程度上反映了二战后西方国家中央政治体制在立法权行政权之间的互动性平衡，体现的正是“治理”理念中最关键的权力制衡理念。
二、公共文化服务中“共同治理结构”的建立及运行
如果用“结构”一词代表某种相对“固化”了的制度，那么，从现代发达国家公共文化服务的经验来看，应该说建立了一种政府与民间互动协调的“共同治理结构”。当然，这种“共同治理结构”的建立经历了不同的尝试和努力，也积累了丰富的经验。
二战后，随着“和平与发展”成为时代的主题，人民物质生活水平提高，闲暇时间增多，广播电视等现代传媒技术日趋发达，文化需求迅速增长，文化市场迅速形成，文化发展受到普遍重视。大约从20世纪50年代开始，各发达国家开始大量兴建文化设施，不断加大文化投入，专门的文化行政机构纷纷建立，各种文化政策不断出台，文化行政管理日渐独立于政治，成为一个涉及面广泛的公共管理部门和系统。
“文化管理”（cultural management）在20世纪60年代的英语国家，通常被称为“艺术管理”（art administration）。1970年后，“文化管理”范围不断扩大，超越了传统的艺术管理领域，并日益独立成为一个涉及艺术管理、艺术法律、公共文化政策制定、文化资源配置等广泛领域的管理体系。
世界各国由于历史、国情、政治制度和公共管理哲学的差异，形成了不同的公共服务制度与模式。作为社会整体公共服务制度的有机组成部分，各国公共文化服务亦形成了不同的模式，主要可分为三种：第一种是以法国、日本等为代表的“中央集权”或可称“政府主导”模式，这种模式中从中央到地方政府均设有文化行政管理部门，但有的是垂直领导关系（如法国），有的则不是（如日本）。各级政府文化部门对文艺团体进行有限的资助并提供比较完善的公共文化服务。第二种是以美、德等为代表的“市场分散”或可称“民间主导式”模式，中央和地方政府都没有正规的文化行政主管部门，政府财政对文化的投入主要通过各类通常被称为“国家艺术理事会”的准行政机构进行分配。政府主要以政策法规营造良好文化生态，鼓励各类文化团体或机构自我生存。公共文化服务大量由非政府组织（NGO）或非营利机构（NPO）开展。第三种是以英国、澳大利亚等为代表的政府与民间共建的“分权化”模式，政府以“一臂之距”与民间“建立伙伴关系”，进行文化资源的分配、文化事务的管理和文化服务的提供。
总的来说，按照政府在文化管理中的作用来看，发达国家和地区对公共文化事务的管理又可以分为“强调控型”和“弱调控型”两大类型。强调控型：以法国、日本等国为代表，其特点是政府运用法律、经济、行政乃至国家指导计划等各种手段，以很强的综合调控，影响社会文化生活。弱调控型：以美国为代表，其特点是政府基本采取自由放任的政策，只在某些领域进行有限的干预，政府意志除国家文化主权、文化安全等领域外，对社会文化生活的影响较弱。但是如前所述，进入20世纪80年代以来，随着西方新公共管理思潮的展开，大规模的“政府再造”运动全面铺开，“治理”开始成为公共文化服务中的共识，发达国家和地区的文化行政管理也采取了一些体现“治理”精神的做法，初步构建了公共文化服务领域的“共同治理结构”，可大致归纳总结如下：
1．国家文化基金会制与“一臂之距”的管理。
发达国家和地区通常将公共开支的1％左右用于公共文化投入，用于保护国家文化遗产，扶持高雅艺术文化和民间艺术文化，资助本国的文化产业。但是，政府通常不直接运作这笔经费，而是通过建立国家艺术理事会的制度来进行经费的间接管理。自20世纪40年代开始，西方发达国家纷纷建立了国家艺术基金会（或称理事会），如英国的“大不列颠艺术理事会”（1946）；瑞士的瑞士艺术理事会（1949）；加拿大的加拿大艺术理事会（1957）；美国的国家艺术基金会（1965）；芬兰的芬兰艺术理事会（1967）；澳大利亚的澳大利亚理事会（1975）等。至20世纪末，大部分发达国家和地区都建立了类似的艺术基金会，承担了国家（政府）文化艺术财政投入的分配工作，将艺术资助独立了出来，一定程度上分散了政府的权力。①如我国香港地区就有“香港艺术发展局”、台湾地区有“财团法人国家文化基金会”等法定组织，负责政府文化投入的分配。
艺术基金会（理事会）通常作为法定机构，以吸纳文化艺术领域专家学者和社会各界知名人士组成理事会，共同制订文化艺术资助的申请及管理条例，讨论决定文化经费的分配和使用，确立资助机构和团体的名单等，形成了一个良好的“共同治理”结构。
艺术基金会制度其实源于所谓的“一臂之距”政策（arm's length principle）。这是由英国创立并得到西方很多国家广泛采用的文化政策，这一政策首先表现为国家文化基金管理组织的建立。如前面介绍的，西方国家往往以“国家艺术基金会”等形式，在中央政府文化行政系统之外，再建立起相对自主的、半官方的、专业的文化艺术基金管理组织。这个组织在国会和中央政府的监督下，通过独立的分配国家文化基金的方式执行国家的文化政策。这样，文化行政部门与文化基金会保持了一定的距离，这个距离也保证了文化艺术基金会的独立运作，有助于避免党派政治倾向对拨款政策的不良影响，保证文化经费由那些最有资格的人进行客观公正的分配。这种间接管理和分配文化经费的做法，被称为“一臂之距”，英国人很为自己创立了这种做法感到骄傲。
“一臂之距”的做法，一定程度上反映了二战后西方国家中央政治体制在立法权行政权之间的互动性平衡，体现的正是“治理”理念中最关键的权力制衡理念。
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