韧性医院和韧性公共卫生体系研究初探

摘要：通过对韧性城市及韧性医院信息系统的梳理和归纳，为韧性医院管理体系的构建提供支持，结合深圳近年来的卫生健康信息化现状，特别是全民健康信息平台建设情况，从卫生健康数据资源、医院信息化、公共卫生信息化等多方面分析，探讨韧性公共卫生体系构建，形成对公共卫生疫情防控治理方法和提升公共卫生空间韧性能力的设计思路，为当下城市发展和公共卫生防控提供决策支持。

关键词：韧性城市；韧性医院；卫生健康信息化；公共卫生；韧性能力

Abstract: The information system of resilient cities and resilient hospitals wassummarized to provide support for the construction of resilient hospital managementsystem. And the current situation of health information technology of Shenzhen in recentyears, especially the health information platform construction, are combined to discussthe resilient public health system construction through different aspects such as healthdata resources, hospital informatization and public health informatization. It can alsocontributes to the design ideas of public health epidemic prevention methods as well asthe improvement of public health space resilient ability, and can provide decision-makingsupport for current urban development and public health prevention and control.

Key words: Resilient city; Resilient hospital; Health informatization; Public health;Resilient ability

 

1  韧性城市和韧性医院概述
 

韧性（Resilience）来源于拉丁文中“resillo”一词，是指个体或系统受到来自内部或外部的刺激或压力时，能够有序地进行自我调整、学习、适应，使其恢复或达到新平衡的能力。

韧性的概念自提出以来，经历了较大的修正。工程韧性是最早被提出的观点，即一种恢复原状的能力。工程韧性关注单一的终极平衡状态，但是这种观点呈现出单一、僵化的特点（Holling, 1973）。因此，自 20 世纪 80 年代以后，学界提出了生态韧性的概念，即韧性应当包含系统在改变结构之前能够吸收的扰动量级，重视系统的多重平衡和抗干扰性（Holling, 1996）。在生态韧性的基础上，2002 年，倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）在联合国可持续发展全球峰会上提出“韧性”的概念，Walker et al.（2004）提出了演进韧性的概念。这种观点认为韧性不仅仅是对原始状态的一种恢复，而是在压力和激发条件下对外界冲击产生的一种变化、适应和转变。2013 年，洛克菲勒基金会启动“全球 100 韧性城市”项目，旨在提升城市韧性，应对 21 世纪物理、社会和经济等各项挑战。韧性的理念较早被引入于城市规划领域，提倡对灾害的主动防治。韧性城市指一座城市拥有足以容纳、维持现今及未来社会（社会韧性）、经济（经济韧性）、环境（生态韧性）以及政府管理（组织韧性）发展所带来的压力。韧性城市指城市能够凭借自身的能量抵御灾害，减轻灾害损失，并合理调配城市资源并快速从灾害中恢复。从长远角度看，城市能够从过往的灾害事故中学习并总结，提升对灾害的抵御和适应能力（杨敏行等，2016）。

城市韧性是城市系统和某个区域通过合理筹备、缓冲和应对不确定性扰动，实现公共安全、公共秩序、经济建设等正常运行的能力。从城市的不同方面来看，城市韧性包含工程（基础设施）韧性、生态韧性、经济韧性、社会韧性等多方面，韧性对城市和区域生态环境系统具有积极的影响，因而，应对气候变化、保护生态安全乃是韧性城市发展最基础也是已达成共识的目标，主要包括侦测和减缓气候变化、对气候灾害的监控与预测及应对突发自然灾害所采取举措的等三方面.策略。

 

经济全球化下，特大城市发展越来越复杂，对外来移民的吸引力越来越强，在全球范围内的影响力越来越大，使其在全球城市中占有独特地位和价值。一方面，特大城市的人口和经济活动高度集聚，使得居民享有更好的从业优势和机遇，也更容易获得生活电力、给排水和基本公共卫生等基本生活服务，还能获得文化艺术需求的满足。另一方面，随着高密度的人口集聚和城市环境发展，特大城市获得较快的经济增长速度，也带来了城市交通堵塞、住房价格高涨、生活环境恶化、公共资源紧张等“大城市病”。

尤其是在气候变化和深度全球化的背景下，在极端自然天气灾害及环境污染发生时，特大城市越来越疲于应付。同等强度的城市洪涝、台风（飓风）、热浪、雾霾、危险气体泄漏等自然灾害和人为灾害的发生，其在特大城市的破坏力和影响力远远超过中小城市，而特大城市在快速处理灾害并迅速恢复的能力则可能明显小于中小城市；并且，在公共卫生领域，较为密集而频繁的人流活动更易传播SARS、新型冠状病毒肺炎等疾病。此外，在资源短缺、社会两极分化、经济增长滞缓等问题的发酵作用下，特大城市的经济压力和社会公平问题也可能更为凸显；其中的弱势群体更易受到社会、政治和经济的剥削，同时还有环境污染、自然灾害、健康危机和粮食安全等众多问题带来的影响（如表 1 所示）。
 

目前，学术界对城市韧性的研究还处于发展过程中。Wildavsky（1988）提出了韧性城市的六个基本特征：动态平衡特征、多元兼容特征、高效流动特征、扁平特性、缓冲特征和冗余度。Ahern（2011）则将多功能性、冗余度和模块化特征、生态和社会的多样性、多尺度的网络连接性、有适应能力的规划和设计作为城市韧性的五个基本要素。洛克菲勒基金会则提出韧性城市的七大品质：反省性、资源富余、坚固性、冗余性、灵活性、兼容性和整合性。在实践方面，联合国减灾战略署在 2010 年发起了“让城市更加有韧性”运动，聚焦在城市规划和减灾领域（陈玉梅和李康晨，2017）。2013 年，美国洛克菲勒基金会在全球启动“全球 100韧性城市”项目，巴黎、纽约、伦敦、墨尔本、新加坡等世界知名城市入选，100RC 官网上也发布了相应的“韧性城市战略规划报告”。其中，伦敦、新加坡、悉尼与巴黎的文件为直接针对韧性议题的专项研究报告，基本遵循了 100RC 统一的编制逻辑，即对韧性发展挑战进行分析，再提出应对策略（如表 2 所示）。
 

 

纽约公布的文件是制订实施了《一个更强大、更有韧性的纽约》建设计划，防控的风险主要是洪水和风暴潮；英国伦敦制订实施了《管理风险和提高韧性》计划，防范的主要是洪水、高温和干旱。在中国，湖北黄石、四川德阳等地也成功入选“全球 100 韧性城市”项目。除此之外，北京、上海、深圳等一线城市也将韧性城市的理念纳入其城市规划中。

综上所述，韧性城市解决的不仅是城市公共危机的应急应对管理，还在解决问题的过程中综合考虑城市的可持续发展；构建韧性城市的关键不仅包括应急储备硬件的韧性，还需要软件上技术、理念上的韧性。

医院的韧性是指医院在遭受突然的外部作用时，具有较强应对的能力，并在遭受损害后能够快速恢复医院基本医疗功能的能力。这里的“突然的外部作用”包括地震、极端天气事件、突发安全事件、公共卫生事件等。医院作为城市功能系统中最为关键的部门之一，除了日常医疗保健功能外，是救灾、应对突发公共卫生事件的主要承担者。新型冠状病毒肺炎疫情集中暴发是一类复杂性极高的大规模突发事件，提高医院韧性，是防止疫情快速演变和提高系统性风险防控能力的基础性保障。
 

现代化韧性医院的定义具体而言，可以分三个层级：

第一层级：医院本身对突发事件（如地震、火灾、极端天气、恐怖袭击）的承受、吸收、反应和恢复到最初状态的能力，这源于韧性的最初概念；这个定义保留最基本的含义。

第二层级：医院不仅要具备承受突发事件的能力，同时还能维持和扩大医疗服务能力以响应急剧增长的病人需求，这一提法和灾害管理学密切相关；这个定义在医院能自救的情况下还能扩大原服务能力。
第三层级：医院除包括对意外挑战的适应能力、恢复正常状态的灵活能力，以及汲取经验应对未来挑战的准备能力外，在满足现有医院设计规范、绿色医院、海绵城市等条件之外须增加适度的冗余设计、模块化弹性安排及快速转换的面积、

设备设施并结合舒适的疗愈空间规划进行建设。结合现代化韧性医院的规划建设，使医院成为真正意义上的最安全、最舒适、最放心的民用复杂建筑，做到“震不塌、吹不倒、淹不着、烧不坏、毒不了、炸不死”等，让民众树立对医院的高度信任感。这一概念更为宽泛，是广义现代化韧性医院定义范畴。例如在“毒不了”方面主要是加强公共卫生防控救治能力建设，加强重大疫情救治基地建设，为“平疫结合”建设提供可参照的标准和措施。
 

韧性医疗系统能够对影响公共卫生的灾难性后果进行有效准备、承受并做出反应，能够在灾难前后和过程中降低灾难的影响和保护公众健康。按照 Kruk ME等研究者提出的，医疗系统韧性定义为医疗人员、组织对危机做出有效准备和反应的能力，在危机降临时维持核心功能的能力，当需要时汲取经验教训进行重组的能力。
 

韧性的医疗系统应该具有自主意识（aware）、多元（diverse）、自我调节（self-regulating）、集成（integrated）和自适应（adaptive）等五大特征。建设韧性医疗系统是提升医疗卫生领域治理体系和治理能力现代化水平，健全国家应急管理体系，以及提高处理急难险重任务能力的关键。包括完善的政府和市场相结合的医疗资源储备体系，强大的生产、供应和物流系统，大范围医疗资源的调度、协同和整合能力，清晰而透明的责任体系和法规体系，大规模信息和数据处理的智慧化等。
 

▲图 1 韧性医疗系统组成
 

韧性医院信息系统是韧性医院的组成部分，而韧性医院是韧性医疗系统的有机组成，而韧性医疗系统又是韧性城市的重要成分。
 

 

韧性医院信息系统是医院高效运转的保障。医院信息系统是软件系统或应用软件系统，它一定是在计算机网络环境下运行。通过将各种信息输入计算机网络系统，由计算机完成信息的储存、处理、传输和输出，在院内形成信息共享，以提高医院工作质量及工作效率。医院信息系统使医院管理模式发生了重大的变革，提升了医院管理水平的同时，提高了医院信誉，有利于医院长远发展。同时，韧性医院信息系统是城市可持续发展的必需能力。随着经济发展与民众对城市功能、环境的要求的提升，这种“韧性”的概念逐渐普及、深化至各个建筑领域，尤其是在新冠肺炎疫情来临后，“韧性医院”更是被重视，成为医院建设领域的重要标准。
 

医院韧性能力水平首先体现在面对各类影响生命安全、财产损失、运营失效、信誉损害、法律纠纷等事件，自身能快速恢复并为患者提供诊疗服务的及时性与有效性，同时根据危害事件对医疗机构冲击严重程度赋值，如“-5 分（严重）”“-4 分（重度）”“-3 分（中度）”“-2 分（轻度）”“-1 分（轻微）”，并据此制订预案和计划。

（1）演习状况。

（2）保险合约。

（3）灾备冗余系统可用性。

（4）公共资源可用性。

 

同时对这些内容进行赋值与评估：

·准备情况很好：赋值 3 分；

·准备情况一般：赋值 2 分；

·准备情况不好：赋值 1 分。

通过赋值，可以把具体事件预案和计划制订进行量化分析和讨论，便于决策管理。

（1）组织管理

应急管理和危机管理与日常规范管理有极大区别：其一，管理范围不同；其二，管理对象不同；其三，围绕突发事件全生命周期包括预案、快速调研、响应以及恢复等方面开展工作；其四，非常规决策和沟通管理。
 

 

因此，在可能突发事件发生前或正在面对突发事件时，需要优先规划好应急管理和决策体系，以实现快速、高效决策应对突发事件，并尽快恢复医疗机构服务能力，为更多患者提供诊疗服务。

（2）组织架构设计

因此，构建医院管理体系之初要做好医院管理系统的韧性设计，以实现高效应对急危事件，做好人、财、物以及相关体系统筹指挥管理工作，并明确各相关责任人，同时相关责任人熟知自身职责，可在事件突发之时，立刻转变角色，履行管理责任。

（3）医院突发事件管理主要内容

医院突发事件管理可分为几个阶段：

阶段一：防患未然阶段，根据医院总体风险评估，对各类风险事件进行预先研判，并制定相应制度和策略，避免发生；
阶段二：准备阶段，即制订各类风险事件发生预案，并定期演习以便相关人员了解与熟知各自责任和义务，可在突发事件后快速响应；

阶段三：响应阶段，各相关人、物资等内容均快速到位、落实，以高效应对事件发生；

阶段四：诊疗能力恢复阶段，可根据预案整合人力、物资、资金等各类资源，快速修复医院自身受损情况，恢复诊疗能力。

另外，要明确医院突发事件后的具体管理内容，包括医院须做好组织领导、应急指挥和协调、应急准备、应急培训、应急演练、应急物资管理、通信和信息传递等工作内容。

（1）医院沟通体系快速调整为应急沟通状态，实现医院内外高效联络与沟通，避免信息失真；

（2）根据突发事件类型可迅速调整对急需资源的管理策略，改变物资审批及供应流程，实现快速、有效的供给，保障诊疗需要与临床、患者安全；

（3）各级各类人员可在突发事件后，迅速转换角色，明晰各自职责，高效执行，完成各自工作任务和目标；

（4）医院应急后勤组快速完成各类设备设施损害评估，并利用备用系统、资源实现设备设施安全运行；

（5）执行组根据灾害类型及预案，迅速启动各医疗组，系统、高效对医院在院患者以及因灾受伤害患者提供及时诊疗救治；

（6）突发事件后，医院执行预案，在快速恢复医院诊疗能力过程中，亦可在保障医疗质量和患者安全为目标的前提下，高效管理所有诊疗活动。

医院须根据各类突发事件制订专题应急预案，同时要制定演练脚本，根据预案计划评估风险具体内容，明确演练中重点监测内容，并需要在演练后进行检讨、总结、改善，保存签到表、演练记录、照片、录像等资料备查，并对应急预案进行持续完善，制订下一次演习计划。医院日常管理复杂、难度大，为了应对各类突发事件，在实现医院自身快速恢复前提下，为患者提供高效救治，这就需要医院全员除了履行自身职责外，还要学习灾难应对技能，时常练习，积极准备，构建韧性管理体系以应对不可预期的未来各类突发事件。

近年来，国家对卫生信息化建设明确了总体规划框架，积极推动区域卫生信息化平台建设。深圳市是国内较早开始进行区域卫生信息化建设的城市之一。深圳市区域卫生信息化建设，按照“整体规划、分步实施、逐步整合”的原则，充分考虑系统的复杂性和建设的长期性，基础先行，先易后难，稳步开展各项建设。2003 年深圳市在全国率先制订了区域卫生信息化建设规划（即“139”工程），在充分利用各医疗机构现有软硬件系统资源的基础上，建设“一个中心、三大平台、九大系统”的总体框架。在“十二五”规划期间，深圳市卫生健康委开展了“十三五”的区域卫生信息化规划设计，致力打造深圳市人口健康信息化工程（以下简称“12361”工程），到 2020 年基本实现了“四个一”发展目标，即“一体两翼平台、一码服务一生、一网运行协同、一键可知全局”。

通过“139”工程和“12361”工程，深圳市已初步构建了便民惠民的全民健康信息化服务体系，搭建了全民健康信息化的基础设施，包括数据中心、网络等；建设了以居民电子健康档案为核心的区域全民健康信息平台；开发了基本满足医疗、卫生、计生各项业务应用的信息系统；初步实现了医疗机构、公共卫生机构、计生机构之间的信息互联互通与共享；通过信息化建设提升了全市医疗卫生计生服务能力和整体效能，在提升医疗服务水平、提高便民惠民服务能力和助力医药卫生体制改革等方面取得一定成绩。

2016 年 8 月，深圳市全民健康信息平台通过国家医疗健康信息互联互通标准化成熟度测试，获得四级甲等荣誉称号。深圳通过全民健康信息平台，联通全市72 家公立医院、近 700 多家社康中心以及所有公共卫生机构，建立了以居民健康档案为核心，涵盖儿童保健、妇女保健、疾病控制、疾病管理、医疗服务五大类业务职能领域的全民健康数据中心，汇聚了 1800 多万份电子健康档案，业务数据超过 76 亿笔，总数据量达 56TB。

随着新型智慧城市建设步伐的加快，深圳也成为新型智慧城市示范市，逐步努力实现城市治理智能化、集约化、人性化。“12361”工程能够在推进各级医疗机构信息系统互联互通、实现检验检查结果共享和提升医疗机构智慧化服务水平等方面发挥作用，对推动韧性医疗建设和发展具有重大现实意义。

随着城市信息化和数字化程度的加深，信息化基础设施必须在持续进化中必须变得越来越强健，且韧性十足。随着城市治理和服务供给对全景控制以及智能技术的高度依赖，更要求基础设施运行上的独立性和性能上的抗干扰能力。深圳全市已建设医疗卫生行业专用网络，连接全市医疗卫生相关机构近 500家，包括市区两级医疗卫生行政管理机构、全部公立医疗机构、公共卫生机构、社康服务中心、部分社会办医疗机构等。为了进一步优化完善网络基础设施，2019 年开始启动建设统一的卫生光纤专网工程，按照万兆到中心、千兆到机构、百兆到桌面的设计标准，建设骨干、汇聚双架构专用网络，预计 2022 年完成。依托深圳市超算中心、大数据资源管理中心两个主要数据中心，深圳已建立了全市卫生健康数据中心。两大数据中心支撑了覆盖全市联网机构的百余个业务系统的正常运行和数据存储，并对关键业务和重要数据进行容灾和备份。在开展智慧医疗卫生建设的同时，深圳高度重视网络信息安全工作，在网络安全保障工作小组领导下，以推进深圳市全民健康信息安全建设工程项目为抓手，从多个方面开展工作，积极排查整改数据安全隐患，指导全市卫生健康系统落实等级保护测评工作，举办网络安全应急演练和全员安全培训，不断提升安全意识和业务水平，保障全市卫生网络系统的安全运行。

深圳市全民健康信息平台的核心有两大块，一块是基础平台，一块是基于平台的业务协同应用。这两块内容涵盖了接入层、交换层、数据层、服务层、应用层，包含了信息安全、标准规范两大体系，是“12361”智慧医疗工程的中枢系统。全民健康信息平台的建设主要是以居民电子健康档案，电子病历，全员人口信息和卫生健康资源的采集、交换、存储为基础，支持全市各级各类医疗卫生健康机构以及相关部门之间实现互联互通、数据共享、业务协同和便民惠民等各类应用，构建健康医疗大数据基础框架。
 

市级数据交换与共享平台，按照不同接入机构的类型，分若干子平台和应用系统，如面向市属公立医院的市医管子平台，面向各公共卫生条线的公共卫生子平台，面向全市社康中心、面向全市计生站和街道办的计划生育系统，各机构之间的数据交换统一通过市级数据交换与共享平台。同时各子平台发布的协同服务，通过市级统一的 ESB 服务总线进行服务发布和服务获取，子平台内部各条线的业务协同通过各子平台与市级平台的交互来实现。
 

 

应用架构方面，根据“12361”工程总体布局与规划，构建从基础平台、业务协同、综合管理到便民惠民服务等一体化的建设格局。深圳市全民健康信息基础平台以云服务架构模式进行构建，以数据共享与协同平台为高层数据交换协议，实现各业务系统数据互联互通。整个系统支持三大核心数据库，支持多个数据中心并联运行。全民健康信息基础平台数据中心主要包括医院、区级平台、公共卫生机构、社康服务中心以及其他机构提交的各类数据，通过数据采集交换平台进行数据交换与共享，经过数据治理中心完成相关数据的治理后，按索引类、业务类、资源类存储进核心数据库区，同时为公共卫生子平台、市医管子平台提供数据共享交换服务以及为大数据支撑服务平台提供数据支撑。通过市数据交换与共享平台直接对各医疗卫生机构、区级平台、公共卫生机构、社康服务中心、外部系统进行采集与交换，通过数据采集与交换系统对数据源端的数据进行采集，并装载数据至交换库，根据业务需要，可提供批量定时和实时采集两种采集频度。

 

全民健康信息平台的健康档案主索引是区域内统一的居民身份标识，须关联区域内的健康卡（含电子健康卡），医疗机构的各类就诊卡，医疗同行业不同业务条块的各种卡（接种卡）、证件（出生证），及其他行业身份标识域的个人基本信息（身份证、医保卡、护照），形成不同标识域、跨市区域范围内唯一索引。同时，数据资源库的建设也是卫生行政机构、公共卫生机构、医疗卫生业务机构间信息共享、业务协同、信息综合利用的基础。
 

通过深圳市全民健康信息平台，将深圳市市民在市区两级医疗卫生机构发生的医疗卫生服务记录的信息整合，按照国家卫生计生委健康档案基本架构与数据标准，构建深圳市统一的居民电子健康档案库、全员人口信息库，基本内容主要包括人口死亡、人口出生、新农合、全员人口基础信息等四大块内容。电子健康档案、电子病历和全员人口三大数据库存储了全域居民健康信息、诊疗、身份等信息，相对独立又相互关联。居民电子健康档案库是区域卫生平台整个数据资源层的核心，电子病历库主要存储各医疗机构临床服务过程及结果信息，全员人口库主要存储人口基础信息和卫生计生属性信息。构建如医疗服务、计生服务、药品管理、公共卫生等一系列主题数据库。

 

深圳市全民健康数据资源库的建设，以确保三大数据库基本信息的一致性、准确性、完整性为目标，在“一数一源”避免多头重复采集的基础上，实现信息的授权共享，此外，其他医学影像资源库、医疗服务、公共卫生、计生服务、药品管理、医疗保障等一系列主题数据库为平台提供数据支撑，共同推动信息资源的综合利用开发，支撑深圳市全民健康战略决策和精细化服务管理需要。
 

深圳基于全民健康信息平台建立居民电子健康档案，以居民电子健康档案为核心，建立全民健康信息基础平台，并提供全市医疗健康相关的各类业务与管理机构之间的协同服务应用，包括医疗业务协同、公共卫生业务协同、医疗医药业务协同、卫生计生业务协同服务及与外部机构业务协同应用等，形成医疗体系内公共卫生机构、医疗机构、社区健康服务机构等之间的业务联动，以及医疗与其他相关委办机构之间的信息共享与协同应用。同时，为综合管理平台的主题库建设和便民惠民信息化建设提供数据服务和接口服务。
 

整体上，深圳市医院的信息化经过多年的建设已取得了一定成绩，医院的就诊流程逐步得到优化，以电子病历系统为核心的临床业务逐步完善，医院精细化管理业务逐步加强。随着信息技术的不断发展，各医院除加强自身院内信息系统建设，还在医疗信息共享上取得了一定的成绩。近些年来 , 深圳大部分医院建立了较完善的子系统，在信息安全管理和安全策略方面趋于健全。同时，数字化和智慧化医院建设如火如荼。智慧医院的范围涵盖了“智慧医疗”“智慧服务”和“智慧管理”，随着现代技术的发展，通过积极探索“互联网 + 医疗健康”的新思维，推动医院诊前、诊中、诊后环节的流程再造，极大减少患者候诊时间，提高医院管理和便民服务水平。智慧的系统在患者服务、医院运行等方面均发挥了良好的作用，为患者提供了便捷、优质的服务。
 

2013 年，深圳市人民医院在全国率先建立了第一家基于云平台的网络医院，不断创新突破，开创了全程医疗服务的新模式。龙华区人民医院从 2015 年开始就积极推进“互联网 +”行动，并创新“互联网 + 医保支付”，新农合实时结报，实现商保在线快赔，2017 年荣获全国“进一步改善医疗服务优秀组织奖”。北京中医药大学深圳医院演绎中医药创新发展“深圳速度”，牵头创建全国基层中医药示范区，使龙岗中医药治疗率达 40%，中医处方数名列全市第一，将“国家级”医疗团队和专家请到家门口，让老百姓收获健康，有更大的获得感和幸福感。2020年 3 月，深圳市医疗保障局发布了《关于支持互联网医疗机构开展门诊慢性病特定病复诊有关措施的通知》，为深圳市“互联网 +”医疗服务的发展明确了方向。截至目前，北京大学深圳医院、南方医科大学深圳医院、市人民医院、华中科技大学协和深圳医院（南山区人民医院）、宝安区人民医院等 29 家机构已登记互联网诊疗服务，互联网医院正式上线运行。在新型冠状病毒肺炎疫情暴发期间，线上诊疗和配药的便捷性特点凸显出来，患者可以在线完成包括候诊、缴费、报告查阅等多个环节，大大节省了时间和精力，互联网医疗平台用户访问数据急剧增长，有效缓解了线下医疗资源的供给压力。
 

深圳通过组织全市医院开展电子病历系统应用水平分级评价工作和医疗健康信息互联互通标准化成熟度测评工作，指导医院在上述测评评级工作中取得了较好的成绩。截至目前，3 家医院通过电子病历 6 级测评，6 家市属公立医院通过电子病历 5 级测评，5 家医院通过国家医疗健康信息、互联互通标准化五级乙等测评，10 家医院通过四级甲等测评。通过电子病历系统应用水平分级评价和医疗健康信息、互联互通标准化成熟度测评工作，以评促建，不断提升医院信息化水平，增强医院服务能力，也逐步提升各区卫生健康信息化建设水平，促进全市卫生健康信息的互联互通共享，使信息化发挥出区域的最大化效应，也提升了全市医院的整体韧性能力。
 

经过多年发展，深圳形成了“市区两级架构、三级管理”的公共卫生服务体系。深圳在公共卫生服务的提供上，实行“同等服务、同等标准、同等保障、同等考核”的“四个同等”，确保服务公平性。深圳充分发挥信息化在强基层、补短板中的重要作用。依托区域全民健康信息平台积极推动社康服务中心，二级和三级医疗机构，公共卫生机构之间的信息系统互联互通，为基层慢病医防融合管理，强化公共卫生信息互联互通，完善与公共卫生、疫情防控、卫生应急业务相关信息系统共享、远程服务等提供支撑条件。
 

作为全民健康服务项目，深圳逐步在慢病管理、精神病管理等疾病管理方面先行先试。针对疾控、慢病、血液系统和精神卫生防治等领域，分别建设了信息系统，支撑公共卫生业务和公共卫生管理。深圳疾病预防控制能力全国领先，深圳“慢非传”防控社会经济效益显著，同时精神卫生工作有很多创新之举。在深圳，无论是户籍人口还是流动人口，都可以享受政府提供的免费公共卫生服务。

 

依托深圳市全民健康信息平台，建立多角度、全方位、覆盖医疗卫生全行业的监管体系，包括医疗服务智能监管、医疗机构自查、卫生健康监督执法、医疗卫生行业组织自律、社会监督与公共卫生监管等。深圳建立了卫生监督“1+10+N”的智慧监管体系，实现了对深圳市卫生健康执法监督领域全系统、全业务、全流程、全要素的全覆盖。“智慧卫监”成为深圳新名片，国家卫生健康委监督局高度肯定深圳智慧卫监工作。通过完成公共场所卫生许可（补办）等事项的系统改造，完成与深圳市政务服务“秒批”业务数据对接，办事人员可以通过“i 深圳”在线上“无感智办”行政许可，积极推进了政务事项“一件事一次办”改革。总之，深圳卫生健康信息化韧性体系的建设，能够提高城市应对突发危机的能力，能够有效支撑城市合理及时地调配各种资源，在灾难预警处置或灾难发生时快速恢复正常运转，以最大限度地保护好城市居民的生命财产安全。此外，信息化建设能够快速迭代，促进智慧城市建设，提高城市的数字化和信息化应用水平，形成韧性城市智慧运行系统的“软实力”和超级大脑。

3  韧性公共卫生体系研究
 

世界卫生组织（2000）认为以健康为主要目的的任何个人、团体、组织及相关资源都属于卫生系统的范畴。医疗卫生体系是一个复杂的系统，Murray andFrenk（2000）在综述了文献中关于医疗卫生体系概念的解释的基础上，提出通过“健康行动”概念来确定医疗卫生体系的边界。健康行动是指任何以改善和维护健康为主要目的的行动。而医疗卫生体系就包括了任何与“健康行动”的筹资、监管、提供相关的资源、要素和机构。
 

一般来说，公共卫生体系被认为是医疗卫生服务体系的组成部分。其中，医疗卫生筹资体系和医疗卫生服务提供体系是最为核心的组成部分。医疗卫生筹资体系的主要功能是筹集保障人群健康所需要的资金，然后作为支付方，替消费者购买或者直接提供必要的医疗卫生服务。医疗卫生服务提供体系的主要功能是为患者提供必要的、可靠的医疗卫生服务，并从政府或者保险方获得预算拨款或者保险费偿付。
 

近年来，对于医疗卫生体系韧性的讨论越来越多。特别是埃博拉疫情暴发以后，提高医疗卫生体系韧性成为世界卫生组织的重点工作之一。Kruk（2015）将“公共卫生系统的韧性”定义为卫生行动者、机构和民众准备和有效应对危机的能力，在危机发生时维持公共卫生系统的核心职能。Yasmin（2018）初步构建了卫生韧性概念框架，Kruk et al.（2017）提出了医疗卫生体系韧性应该包括知晓性、多元性、自律性、整合性、适应性等五个方面。

公共卫生疫情防控治理体系是医疗卫生服务体系的重要组成部分。它的主要功能是预防、监测、预警和控制各类传染性疾病，以保护人民健康。当前，公共卫生疫情防控治理体系至少包括：法治保障体系、传染病预防控制体系、重大疫情防控救治体系、重大疾病医疗保险和救助体系、应急物资保障体系等五个子体系。其中，传染病预防控制体系涉及传染病监测、预警、流行病调查、应急响应等多个方面，是整个体系的核心内容。重大疫情防控救治体系、重大疾病医疗保险和救助体系、应急物资保障体系是在疫情发生之后减少死亡率、维持社会功能、减少损失的关键。
 

一方面，公共卫生疫情防控治理体系与监管体系、医疗服务体系、筹资体系、药品和人才保障体系相互融合。例如，重大疫情救治需要医疗服务体系和要素保障体系的有力支持，重大疫情的医疗保险和求助体系也需要建立在一个可持续的卫生筹资体系上。另一方面，建设韧性医疗卫生体系本身也是韧性城市的应有之义。除了传染性疫情以外，应对气候变化、自然灾害、经济危机、人口老龄化以及慢性病风险都需要一个医疗卫生体系具有韧性。
 

2003 年“非典”暴露了改革开放以来我国公共卫生疫情防控治理体系建设期存在的问题。之后，我国公共卫生体系建设得到显著加强，但仍然面临诸多问题和挑战。其中管理条块分割、服务协同不足的“碎片化”问题尤为突出——既体现在公共卫生体系自身治理机制和决策过程的碎片化、功能定位和服务提供的碎片化、资源配置和信息系统的碎片化等，也体现在公共卫生体系与医疗服务体系、医疗保障体系之间在治理与协作方面的碎片化。
 

2020 年新冠肺炎疫情的集中暴发，使上述问题的严峻性和紧迫性进一步凸显，也给医院带来了前所未有的压力，让我们深刻认识到医院是整个国家公共卫生应急管理体系和国家储备体系的重要组成部分。令人震惊的是，在我国医疗资源较为发达的城市，持续攀升的确诊病例、聚集性院感疫情，暴露出医疗资源还是存在不足，以及缺乏应对突发性危机的力量。也正是因为如此，医院短时间无法提供足够的收治容量和专业诊疗资源，从而错过了初期防控良机，客观上延缓了疫情的整体防控进度。
 

因此，满足人民对高品质医疗服务的需求，建设更加完善的医疗卫生体系任重而道远。而这也对我们医院建设者提出了更高的要求，需要在医院前期设计时考虑未来的弹性需求，尤其是封闭隔离、高度消毒和医患系统分离等专业化程度很高的传染病医院，需要有效应对城市突发事件和可持续发展的灵活性和便捷性。深圳市在医院卫生健康信息化方面的一系列举措，已经在缓解资源分布不均衡、提升应急管理能力方面发挥了积极的作用。
 

通过对韧性、公共卫生体系、公共卫生系统韧性等相关概念进行梳理，可见，韧性公共卫生体系是指以大健康理念为核心，应对以突发公共卫生事件为主的外部作用时，具备快速应急处置能力和灾后恢复能力的卫生体系。
 

韧性公共卫生体系应具有以下特征：大卫生、大健康格局。“预防为主、防治结合”，卫生健康发展方式从“以治病为中心”向“以健康为中心”转变，围绕影响居民健康的重大疾病，强化医防融合、体医融合、医养结合、教卫联动，科学规划城市空间布局，构建健康导向、疏密有致的城市空间环境，提升城市应急转换能力。
 

早期监测，快速响应。具有早期监测能力和快速响应机制；硬件措施具有防灾、防突发事件等应变能力；规划设计和功能布局具有灵活性、兼容性，在面对突发公共事件时，能够快速调整功能布局，为特定病种提供救护；能够保障医疗设备储备和调配；按照“早发现、早报告、早隔离、早治疗”的要求，构建前瞻性强、科学灵敏的监测预警体系。发挥科技对韧性建设的深度支撑，以智慧城市发展促进韧性形成。提高对突发公共卫生事件相关信息的收集、分析和趋势研判能力。
 

平战结合，从容不迫。构建定位明确、无缝衔接的应急处置体系，推动建成“市级医疗中心 + 基层医疗集团牵头医院 + 社康机构”为主体的应急救治医疗网络体系，完善应急物资保障机制，推动应急物资“一盘棋”管理。各类传染病医院和大型综合医院（尤其部分重点科室）、基层社区医院、社康中心在疫情发生时，实现平战功能转换，及时发挥作用，在有效救助患者的同时，保护医务人员安全，防止病毒扩散以及人与物、物与物之间的交叉感染 , 有的放矢应对突发性大型公共疫情。传染病专科医院能在平时具备综合功能保证其可持续经营，战时可以迅速集中收治区域内传染病病人；综合医院能在平时主要进行综合诊疗，战时可以迅速开辟单独病区或大楼进行传染病救治；基层医疗机构能在平时识别公共卫生事件危险信号，并在战时顺畅向上转送病人。
 

依托基层，整合资源。完善多方参与、联防联控的基层健康治理机制，推动基层防控机制创新，大幅提升基层治理水平。有效整合社区内物资资源、组织资源，形成以社区党组织为领导，居委会、业主委员会、社会团体、志愿者组织等多元主体参与的社区风险治理体系；加强社区（村）公共卫生委员会的建设，强化其健康治理职责和能力，明晰其在综合管理、统筹协调、应急处置等方面的责任；建立完备的城市社区档案，推进“数字化、精细化、智慧化”平台建设；建立全网格化风险研判机制、网格化风险防控协同机制、网格化风险防控责任机制等。科学研判、服务决策。构建 5G 医疗专网，支持高速宽带网络普遍覆盖全市各级医疗卫生机构和公共卫生机构，为智慧防控的深化应用提供保障和支持。利用现代化信息技术，提高医疗服务质量，建立高效运转的医疗急救体系。搭建医疗服务线上线下一体化平台，持续开发“互联网 + 医疗服务”功能。建立突发事件应急恢复管理机制和突发事件应急恢复预案，构建精准帮扶、长远受益的灾后管理恢复体系。对不同类型突发事件的发生风险进行研判和分级，加强政府组织机构及社会力量的灾情信息共享和实时互联，建立完备的沟通与协调机制。

医院建筑必须具备良好的抗震韧性，其建筑主体结构关系到总体建筑安全和人民生命安全，目前我国关于医院建筑基本可以实现“小震不坏、中震可修、大震不倒”的设防要求。国内国外早在 21 世纪之初即对结构体系的抗震韧性进行深入研究。随着社会经济和信息技术的发展，建筑信息模型 BIM（Building Information Modeling）为大众所知，通过建设工程及设施的规划、设计、施工以及运营维护阶段全寿命周期创建和管理建筑信息，实现应用三维、实时、动态的模型管理，并引入最新技术，如结构振动控制系统，可以实现地震过程中及时激发控制器，减少地震对建筑主体结构的影响，避免主体结构损害。

 

为避免重大自然灾难导致医院发生难以修复的损害，并在短期内能更换和修复，在新建或改扩建医院过程中，严格按照《建筑工程机电抗震设计规范》要求进行设备机房、管线工程等内容规定，同时根据预案按照既定时间要求、设备更换路径对损坏设备及时更换，支撑临床诊疗服务。为增加医院抗击公共卫生事件的机电体系韧性，可在设计之初即做好冗余设计，以保障医院用电、空调新风、医用气体、消毒供应等增量需求，并预留相关建筑空间和接入端口。
 

现代化韧性医院建筑空间医疗功能韧性建设，需要在改扩建或新建之初做深入思考和预留，韧性医院核心目标就是拥有抗击各类灾害能力，并形成快速恢复能力，为患者提供基本必需的诊疗服务。公共卫生事件发生后，建筑空间要充分考虑“重大疫情救治基地”建设内容，结合“平疫结合”目标，规划单独或“平疫结合”可转换病区，承担疫情救治任务。因此，医院诊疗空间韧性设计需要从以下几个方面考量：
 

（1）核心医疗动线的韧性设计

在各类灾难突袭之际，按综合医院建设相关标准和规范规定，医院要重点保障急诊部、门诊部、住院部、医技科室、保障系统有序运行。同时，以急诊急救动线为例，当遇地震、海啸等自然灾害，需要抢救大量伤患，必须立刻启动预案管理，简化管理程序，立刻建立接诊、抢救、手术等急诊急救通道，同时围绕急诊急救，实现输血、术中检查检验、物资供应等全面支撑服务。
 

（2）支撑突发传染病疫情的韧性设计

当公共卫生疫情发生时，启动预案，改变接诊模式，针对特定病种，按相关标准规划、建立诊疗动线，既要保障患者得到及时、有效的救治，也要保障医护等工作人员安全。一是改变接诊模式，规划、建立隔离门诊，为患者提供诊疗服务；二是规划全部病区或部分病区，根据韧性医院建设原则，规划病人活动区，建立传染病住院病区；三是在保障医护人员安全前提下，调整设置治疗室、检验室、缓冲更衣间等医疗工作区，方便医护人员完成治疗工作。

在遇到突发公共卫生疫情时，传染病医院按照“应收尽收、应治尽治、应检尽检”原则执行传染病患者诊断治疗服务，并做好基础管理服务。根据国家《关于印发公共卫生防控救治能力建设方案的通知》要求，做好医院改扩建和一级响应能力建设，同时在人才队伍、防疫物资、应急演练等方面积极做好准备工作。
 

传染病医院新建、改扩建项目考虑功能韧性设计要件，其中包括公卫应急指挥、传染病临床诊疗、P3 或 P4 实验室等功能，以及随时转换的综合疾病诊断和治疗功能。一方面，贯彻“平疫”结合原则，有机规划院区楼宇布局，做好医院科室韧性规划，做好住院护理单元设计，快速启动传染病医院针对疫情的传染病诊断和治疗功能；另一方面，保障和促进传染病学科发展，提升人才队伍整体水平，持续推动学科建设。不同层次、不同类别的传染病医院，应与其他综合医院建立互补格局，互相促进共同提升社会医疗救治以及公共卫生防控能力。

 

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作者：姚克勤 ，吴旭生，陈妍 ，耿爽 ，张浩 ，何彩雄