《深圳市经济特区法律援助办法》：我国关于法律援助的第一个地方政府规章

20 世纪 90 年代末，国内法律援助的实践探索在上海、广州等地开始兴起，但立法规范没有受到重视。1997 年 2 月 28 日，深圳市法律援助中心挂牌成立。该中心成立伊始，百废待兴。为了填补法律援助工作的立法空白，同时为深圳法律援助工作的开展提供有效保障，深圳市政府出台了全国第一个法律援助地方政府规章 ——《深圳市经济特区法律援助办法》。1998 年 6 月 4 日，深圳市政府常务会议正式通过了《深圳市经济特区法律援助办法》（以下简称《办法》），1998 年 7 月 11 日由时任深圳市市长李子彬签发，以政府规章形式颁布实施。《办法》是深圳特区建立和完善社会法律保障制度的一个里程碑，在中国法律援助制度发展史上具有重要的地位。
 
深圳市法律援助中心成立之初，时任中心负责人邹从兵提出了“高起点、重规范”的工作指导思想，在开展法律援助组织机构和队伍建设的同时，重点抓好法律援助立法和规范工作，决定利用特区立法权为深圳的法律援助制度创新开辟道路。
 
1997 年 5 月，《办法》起草工作启动，我作为立法组成员也参与其中。由于没有成例可循，我们只好先做基础性工作，厘清一些基本概念和法律关系。比如，法律援助的含义如何界定，以及外延范围、程序制度、资金的来源等等，一个问题一个问题地讨论清楚，有时吃饭、散步、睡觉时还在讨论琢磨某个概念或者条件。基础问题讨论清楚以后，就搭框架，拟提纲，逐章逐条反复推论。初步确定《办法》初稿共 6 章 38 条。该稿充分立足于当时的法律援助工作实际，借鉴了国外和其他地区特别是香港地区法律援助法制的经验，弃繁就简，注重立法的现实性、程序性和可操作性。同时，《办法》也为法律援助基金公职律师制度做了立法准备，具有一定的前瞻性，为未来深圳法律援助制度向纵深发展预留了空间。
 
其后，邹从兵率队赴香港、澳门和其他省市考察法律援助工作，还会同政府法制部门商讨《办法》的修改和完善，六易其稿，才告完成。《办法》不求高大上、周而全，唯求实用、简明，注重立法的实际可操作性和可行性，在法律援助程序方面，规定得十分详尽，方便当事人申请法律援助机构和律师执行。《办法》用全文 1/3 的篇幅，从申请、办理到结案整个过程规定得具体明确、阳光操作，既便于规范运作，更便于当事人和社会监督，也从程序上确保了深圳法律援助的公平公正。
 
尤其是，《办法》将当时人口占比超过 65% 的广大外来务工人员纳入法律援助范围，既体现了特区立法的包容性、开放性，也是对他们来了就是深圳人的身份认同和工作肯定。他们属于社会弱势群体，更需要法律援助。我们坚决摒弃了那种认为深圳市的资源只能为深圳市居民服务的狭隘观念，将法律援助的对象扩大到常住户口之外的广大外来务工人员。在《办法》中将援助对象概括为四种情况：当然对象、审查对象、优先对象和排除对象（终止援助和不予援助），把立法的人文关怀与创新突破有效地结合起来，体现了深圳市法律援助立法的宗旨。
 
另外，20 世纪 90 年代有一些社会团体机构和人员，打着法律援助的旗号开展活动，有的甚至坐地收案、非法执业；还有的借机勒索，坑害当事人。当时，曾经处理过一些不法分子。经过多次商讨法律援助的定义问题，我们认为，法律援助一定要由专业的执业律师来援助，不同意非专业、非政府认可的执业人员参与，就好比治重病要找执业医生一样，庸医会误人，讼棍、“黑律师”或者自认为懂法律的人提供法律援助同样会害人。由于当时司法部就公证、基层法律服务开展法律援助已颁有规章，法院对诉讼费的减免也有专门规定，《办法》只就执业律师的法律援助做了认可和规定，排除了非专业主体的法律帮助。
 
我们还设计了若干具有独创意义的法律援助制度和措施，首开先河。《办法》除规定了名录制度、回避制度、法律责任制度等创新内容以外，还从便民利民的角度出发规定了异议制度、先行援助制度等。此外，为解决法律援助经费不足的问题，还有法律援助律师的身份和保障问题，我们在立法中做了一点“小动作”，埋下了两个伏笔，这就是法律援助基金制度和公职律师制度，为以后这两个问题的解决做了立法上的准备。
 
《办法》的制定，以敢为天下先的精神，丰富了深圳社会法制保障的内涵，使广大社会弱势群体特别是打工者的合法权益有了更多的关注与呵护，对实现司法公正具有重大意义。深圳的法律援助也成为法治深圳、和谐深圳的一张亮丽名片。  
作者：史志宏，时任《深圳经济特区法律援助办法》立法组成员
 

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