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政府改革：治理体系和治理能力的升级再造之权责清单与行政审批制度改革
作者：乐正、陈文、马忠新 来源：深圳的全面深化改革与前海创新试验 责任编辑：chen 2023-01-06 人已围观
在处理好政府和市场关系的实践中，行政审批制度改革就是一场刀刃向内的自我革命。党的十八大以来，国务院各部门取消或下放行政审批事项618项；取消中央指定地方实施行政审批事项283项。需中央政府层面核准的企业投资项目削减比例累计接近90%。工商登记前置审批事项中的87%，改为后置审批或取消。在市场体系建设中建立公平竞争审查制度。“简政放权、放管结合、优化服务”的改革得到了有效落实。①
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。
党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》也指出，全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同“三定”规定有机衔接，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行。
习近平总书记在《毫不动摇坚持我国基本经济制度推动各种所有制经济健康发展》（2016年3月4日）的讲话中强调，要进一步清理、精简涉及民间投资管理的行政审批事项和涉企收费，规范中间环节、中介组织行为，减轻企业负担，降低企业成本。在参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时，习近平总书记强调要深化行政审批制度改革，推进简政放权，深化权力清单、责任清单管理，同时要强化事中事后监管。
建立权责清单制度规范政府权力，是推进政治体制改革的战略性举措，是全面深化改革的重要突破口，是保障经济社会持续健康科学发展的必然选择。它是公权力的一场深刻的自我革命。要使这场革命坚持到底、取得成效，并覆盖政府工作的全部领域，需要自觉坚持制度贯彻的若干原则，进一步理顺政府内部和外部关系，突破难点，建立一系列配套制度。
2014年3月，深圳市、区、街道三级全面启动清理行政职权、编制权责清单工作，总体上围绕“清权、减权、限权、晒权”要求，并将清单编制与推进简政放权相结合、与强化工作责任相结合、与理顺事权关系相结合、与规范办事流程相结合、与突出廉政风险防控相结合，努力形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系。截至2015年6月18日，市级层面，纳入清理范围的32家市直部门共梳理出行政职权事项5326项，保留行政职权事项经审核确认后，已全部在市编办和各部门网站公布，现正将所有职权事项信息录入权责清单管理系统，进入网上办事大厅；区级层面，福田等8个区已向社会公布全部权责清单，龙华、大鹏新区已公布部分权责清单，6月底前可全部公布。编制权责清单工作成效初显：摸清了政府职权“家底”，每个职权事项均以“两张表”（目录表、登记表）的形式列明；减少了政府对社会经济领域的直接干预，推进了政府职权“瘦身”；明确了责任事项，规范了自由裁量权，强化了廉政风险控制，编织了权力的制度“笼子”；全面公开晒权，强化了权力的社会监督。
权责清单进一步明确了政府权责，然而关键的步骤在于行政审批制度的改革。
1997年，深圳市在全国率先启动行政审批制度改革，至今已完成5轮较大规模的改革，第六轮改革正在推进中，大体可分为以下四个阶段。第一阶段：自1997年至2004年，开展第一、二轮改革，主要着力于减少行政审批项目。经过改革，行政审批和核准事项由1091项减至401项，减幅达63.2%。第二阶段：自2004年至2008年，开展了第三、四轮改革，主要着力于实现行政许可和非行政许可审批的规范化，除继续开展事项清理外，还颁布了《深圳市实施行政许可若干规定》和《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》，在全国率先提出行政审批法定化，得到国务院审改部门的认可。第三阶段：自2008年至2011年，开展了第五轮改革，主要是逐步建立起常态化的行政审批改革制度，如成立了专门的行政审批管理处，负责市级审批事项动态管理和规范指导，重新梳理发布了事项目录；结合大部门制改革，清理并减少审批事项194项，实现机构改革与审批制度改革同步。第四阶段：自2012年至今，即正在推进中的第六轮改革，主要是坚持市场导向，在继续压减行政审批事项数量的同时，全面规范和优化行政审批运行，将改革的关注点从静态事项拓展到动态运行，从源头管控拓展到后续监管，从清理转移拓展到配套制度建设，全方位统筹推进简政放权放管结合优化服务改革。截至2017年9月，市级行政审批事项为216项，较2012年的391项减少近45%，与全国其他大城市相比已较为精简。
深圳市行政审批制度改革虽已取得较好成效，一直走在全国前列，但在深化改革的过程中仍然遇到了一些困难和问题，向纵深推进的难度较大，改革空间有限。
例如，深化改革受到上位法的制约。深圳市现有保留的行政审批事项均有明确的法定依据，其设定权绝大多数在国家、省层面，要适应经济社会发展新要求，对其进行调整（包括取消、转移、下放、内容调整）均会与上位法冲突。法律、法规、规章的刚性规定已在一定程度上限制了深圳市率先自主实行简政放权改革，以致一些符合经济社会发展实际要求、方便企业群众的改革举措无法顺利推行。
例如，承接国务院下放职权事项的程序较复杂。根据国务院的批复，深圳市作为副省级城市、经济特区、计划单列市，享有省级经济管理权限。但是，国务院在下放职权事项时，一般是下放至省级政府实施，没有直接下放至深圳等计划单列市，许多本可以由深圳实施的事项，需要经由省级政府先承接、再下放。这种情况，一方面影响了深圳市在经济管理领域的自主权，不利于深圳市先行先试，在全省乃至全国的改革创新中发挥“发动机”的作用；另一方面程序较为复杂，省市之间协商沟通的行政成本较高，且由于事项没有及时下放，给企业、群众办事带来不便，与中央下放职权事项，发挥地方政府就近管理优势、提高行政效率的精神不尽相符。
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① 引领经济发展新常态—政论专题片《将改革进行到底》解说词（第二集）[N]. 人民日报，2017-07-19（09）
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。
党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》也指出，全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同“三定”规定有机衔接，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行。
习近平总书记在《毫不动摇坚持我国基本经济制度推动各种所有制经济健康发展》（2016年3月4日）的讲话中强调，要进一步清理、精简涉及民间投资管理的行政审批事项和涉企收费，规范中间环节、中介组织行为，减轻企业负担，降低企业成本。在参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时，习近平总书记强调要深化行政审批制度改革，推进简政放权，深化权力清单、责任清单管理，同时要强化事中事后监管。
建立权责清单制度规范政府权力，是推进政治体制改革的战略性举措，是全面深化改革的重要突破口，是保障经济社会持续健康科学发展的必然选择。它是公权力的一场深刻的自我革命。要使这场革命坚持到底、取得成效，并覆盖政府工作的全部领域，需要自觉坚持制度贯彻的若干原则，进一步理顺政府内部和外部关系，突破难点，建立一系列配套制度。
2014年3月，深圳市、区、街道三级全面启动清理行政职权、编制权责清单工作，总体上围绕“清权、减权、限权、晒权”要求，并将清单编制与推进简政放权相结合、与强化工作责任相结合、与理顺事权关系相结合、与规范办事流程相结合、与突出廉政风险防控相结合，努力形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系。截至2015年6月18日，市级层面，纳入清理范围的32家市直部门共梳理出行政职权事项5326项，保留行政职权事项经审核确认后，已全部在市编办和各部门网站公布，现正将所有职权事项信息录入权责清单管理系统，进入网上办事大厅；区级层面，福田等8个区已向社会公布全部权责清单，龙华、大鹏新区已公布部分权责清单，6月底前可全部公布。编制权责清单工作成效初显：摸清了政府职权“家底”，每个职权事项均以“两张表”（目录表、登记表）的形式列明；减少了政府对社会经济领域的直接干预，推进了政府职权“瘦身”；明确了责任事项，规范了自由裁量权，强化了廉政风险控制，编织了权力的制度“笼子”；全面公开晒权，强化了权力的社会监督。
权责清单进一步明确了政府权责，然而关键的步骤在于行政审批制度的改革。
1997年，深圳市在全国率先启动行政审批制度改革，至今已完成5轮较大规模的改革，第六轮改革正在推进中，大体可分为以下四个阶段。第一阶段：自1997年至2004年，开展第一、二轮改革，主要着力于减少行政审批项目。经过改革，行政审批和核准事项由1091项减至401项，减幅达63.2%。第二阶段：自2004年至2008年，开展了第三、四轮改革，主要着力于实现行政许可和非行政许可审批的规范化，除继续开展事项清理外，还颁布了《深圳市实施行政许可若干规定》和《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》，在全国率先提出行政审批法定化，得到国务院审改部门的认可。第三阶段：自2008年至2011年，开展了第五轮改革，主要是逐步建立起常态化的行政审批改革制度，如成立了专门的行政审批管理处，负责市级审批事项动态管理和规范指导，重新梳理发布了事项目录；结合大部门制改革，清理并减少审批事项194项，实现机构改革与审批制度改革同步。第四阶段：自2012年至今，即正在推进中的第六轮改革，主要是坚持市场导向，在继续压减行政审批事项数量的同时，全面规范和优化行政审批运行，将改革的关注点从静态事项拓展到动态运行，从源头管控拓展到后续监管，从清理转移拓展到配套制度建设，全方位统筹推进简政放权放管结合优化服务改革。截至2017年9月，市级行政审批事项为216项，较2012年的391项减少近45%，与全国其他大城市相比已较为精简。
深圳市行政审批制度改革虽已取得较好成效，一直走在全国前列，但在深化改革的过程中仍然遇到了一些困难和问题，向纵深推进的难度较大，改革空间有限。
例如，深化改革受到上位法的制约。深圳市现有保留的行政审批事项均有明确的法定依据，其设定权绝大多数在国家、省层面，要适应经济社会发展新要求，对其进行调整（包括取消、转移、下放、内容调整）均会与上位法冲突。法律、法规、规章的刚性规定已在一定程度上限制了深圳市率先自主实行简政放权改革，以致一些符合经济社会发展实际要求、方便企业群众的改革举措无法顺利推行。
例如，承接国务院下放职权事项的程序较复杂。根据国务院的批复，深圳市作为副省级城市、经济特区、计划单列市，享有省级经济管理权限。但是，国务院在下放职权事项时，一般是下放至省级政府实施，没有直接下放至深圳等计划单列市，许多本可以由深圳实施的事项，需要经由省级政府先承接、再下放。这种情况，一方面影响了深圳市在经济管理领域的自主权，不利于深圳市先行先试，在全省乃至全国的改革创新中发挥“发动机”的作用；另一方面程序较为复杂，省市之间协商沟通的行政成本较高，且由于事项没有及时下放，给企业、群众办事带来不便，与中央下放职权事项，发挥地方政府就近管理优势、提高行政效率的精神不尽相符。
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① 引领经济发展新常态—政论专题片《将改革进行到底》解说词（第二集）[N]. 人民日报，2017-07-19（09）
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