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政府改革：治理体系和治理能力的升级再造之公务员管理制度的改革
作者：乐正、陈文、马忠新 来源：深圳的全面深化改革与前海创新试验 责任编辑：chen 2023-01-06 人已围观
“尚贤者，政之本也。”党的干部是党的事业的骨干。实现伟大复兴，需要一流干部。在2013年6月全国组织工作会议上，习近平总书记指出：“实现党的十八大确定的各项目标任务，进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，关键在党，关键在人。关键在党，就要确保党在发展中国特色社会主义历史进程中始终成为坚强领导核心。关键在人，就要建设一支宏大的高素质干部队伍。”
习近平总书记在全国组织工作会议上还强调，我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。党的干部必须坚定共产主义远大理想、真诚信仰马克思主义、矢志不渝为中国特色社会主义而奋斗，全心全意为人民服务，求真务实、真抓实干，坚持原则、认真负责，敬畏权力、慎用权力，保持拒腐蚀、永不沾的政治本色，创造出经得起实践、人民、历史检验的实绩。
（一）深圳公务员管理制度改革概况
自2006年以来，在国家部委和省厅的支持指导下，深圳市认真探索公务员分类管理、聘任制和机关事业单位养老保险改革，尝试对公务员管理的各个环节进行系统性改造。目前，全市行政执法类公务员接近24000人，约占全市行政机关公务员总数60%。
我国公务员长期实行“大一统”管理模式，没有职位分类，管理粗放，对职位的专业要求和人员的培养、使用均无法实现精细化管理，导致行政效率和服务质量不尽如人意。同时，在单一的行政职务序列中，公务员的薪酬福利待遇只能与行政级别挂钩，职业发展导向极为单一，大量公务员都去争挤“官道”，基层公务员队伍难以留住人才；各类单位为增加领导职数而谋求机构升格或以各种理由分拆、增设机构的博弈行为已成为常态。此外，机关事业单位退休与社会养老完全不接轨的制度，强化了公务员“能上不能下、能进不能出”的诟病，严重阻滞了人员的社会交流，这些都给公务员管理带来不少难以破解的制度性困局。
作为全国最早建立公务员管理制度的地方政府，深圳对这些问题的研究思考比较活跃，也一直在积极寻求有效的解决路径。市委市政府于2006年启动公安系统专业化改革，将公安系统公务员划分为警官、警员、警务技术三大职组并实施差异化管理，对提升警察专业素质、规范警队日常管理、稳定警察队伍起到了积极作用。2006年《中华人民共和国公务员法》颁布实施，提出了职位分类和职位聘任的全新管理理念。经国家公务员局批准，深圳在总结以往经验的基础上开展了一系列相互关联的深层次改革，对公务员管理制度和机制进行整体性、系统性的改造。一是全面开展以职位分类为基础，以精细化管理为导向的公务员分类管理改革，打破“大一统”模式，探索建立一套符合不同类别公务员职位特点的分类管理制度体系；二是对新进人员实施以合同管理为核心的聘任制改革，打破公务员身份的“铁饭碗”，探索符合现代公共行政治理需要，更为灵活有效的机关用人新机制；三是对新进人员实施养老保险制度改革，破除养老“双轨制”，建立既符合公务员管理需要，又与社会接轨的养老保险制度。
以2010年出台的《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》为标志，全市行政机关全面启动分类管理改革，对公务员队伍实施职位分类和精细化管理，主要内容有：
一是实施全新职位分类。根据《中华人民共和国公务员法》规定，按照职位性质、特点和管理需要，从现行的综合管理类公务员职位类别中逐步划分出行政执法类和专业技术类职位，形成综合管理、行政执法、专业技术三类职位。为便于操作和管理，将改革试点单位和部门的所有非领导职位统一划入行政执法或专业技术类。
二是建立独立职务序列。在综合管理类职务序列之外，建立与行政级别脱钩的行政执法和专业技术职务序列，均属非领导职务。行政执法类包括警员和执法员两个职务序列，其中，在公安和监狱戒毒机关设置警员职务序列，其他试点单位则统一设置执法员职务序列。专业技术类的职务序列根据职位的专业特点分别确定。各职务序列均只在较高职级实行职数管理，其他职级主要依据个人年功积累和工作业绩晋升职务，并与年度考核结果挂钩；职级设置不受机构规格限制，同一职类的公务员无论在哪一层级的部门工作，都有均等发展机会；专业技术类职务序列各职级任职条件需与专业技术能力挂钩。
三是试行薪级工资制度。按照“职务与职级并行”的思路，建立行政执法类、专业技术类公务员薪级工资制度，保障两类人员职业发展通道的独立性。基本做法是根据与现行公务员工资水平的一定比照关系，简化工资构成，将工资总额整合为薪级工资，对应两类人员的每个职级设置若干个薪级，年度考核称职以上等次的可在其职级对应的薪级范围内晋升一个薪级，住房、保健等福利待遇也与薪级挂钩，既提高了工资透明度，又创新了工资增长机制，解决了长期困扰基层公务员的“级别不提、工资不涨”的问题，同时淡化了福利待遇制度的“官本位”色彩。
四是分类实施精细管理。根据各类别职位特点，逐步开展分类招考、分类培训、分类考核，不断提升管理针对性和精细化程度。在分类招考上，职位资格条件、笔试科目、面试方式和面试题目均依据不同类别来确定，在坚持招考公平性的前提下大大提高考试的科学性。在分类培训上，根据各职类对公务员能力素质的要求，明确各自培训内容的侧重点，提高针对性、实效性。在分类考核上，明确了“跟谁比”“比什么”，强化考核结果在行政执法类职务晋升中的作用，形成倒逼机制，促使各单位重视考核、科学考核。
习近平总书记在全国组织工作会议上还强调，我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。党的干部必须坚定共产主义远大理想、真诚信仰马克思主义、矢志不渝为中国特色社会主义而奋斗，全心全意为人民服务，求真务实、真抓实干，坚持原则、认真负责，敬畏权力、慎用权力，保持拒腐蚀、永不沾的政治本色，创造出经得起实践、人民、历史检验的实绩。
（一）深圳公务员管理制度改革概况
自2006年以来，在国家部委和省厅的支持指导下，深圳市认真探索公务员分类管理、聘任制和机关事业单位养老保险改革，尝试对公务员管理的各个环节进行系统性改造。目前，全市行政执法类公务员接近24000人，约占全市行政机关公务员总数60%。
我国公务员长期实行“大一统”管理模式，没有职位分类，管理粗放，对职位的专业要求和人员的培养、使用均无法实现精细化管理，导致行政效率和服务质量不尽如人意。同时，在单一的行政职务序列中，公务员的薪酬福利待遇只能与行政级别挂钩，职业发展导向极为单一，大量公务员都去争挤“官道”，基层公务员队伍难以留住人才；各类单位为增加领导职数而谋求机构升格或以各种理由分拆、增设机构的博弈行为已成为常态。此外，机关事业单位退休与社会养老完全不接轨的制度，强化了公务员“能上不能下、能进不能出”的诟病，严重阻滞了人员的社会交流，这些都给公务员管理带来不少难以破解的制度性困局。
作为全国最早建立公务员管理制度的地方政府，深圳对这些问题的研究思考比较活跃，也一直在积极寻求有效的解决路径。市委市政府于2006年启动公安系统专业化改革，将公安系统公务员划分为警官、警员、警务技术三大职组并实施差异化管理，对提升警察专业素质、规范警队日常管理、稳定警察队伍起到了积极作用。2006年《中华人民共和国公务员法》颁布实施，提出了职位分类和职位聘任的全新管理理念。经国家公务员局批准，深圳在总结以往经验的基础上开展了一系列相互关联的深层次改革，对公务员管理制度和机制进行整体性、系统性的改造。一是全面开展以职位分类为基础，以精细化管理为导向的公务员分类管理改革，打破“大一统”模式，探索建立一套符合不同类别公务员职位特点的分类管理制度体系；二是对新进人员实施以合同管理为核心的聘任制改革，打破公务员身份的“铁饭碗”，探索符合现代公共行政治理需要，更为灵活有效的机关用人新机制；三是对新进人员实施养老保险制度改革，破除养老“双轨制”，建立既符合公务员管理需要，又与社会接轨的养老保险制度。
以2010年出台的《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》为标志，全市行政机关全面启动分类管理改革，对公务员队伍实施职位分类和精细化管理，主要内容有：
一是实施全新职位分类。根据《中华人民共和国公务员法》规定，按照职位性质、特点和管理需要，从现行的综合管理类公务员职位类别中逐步划分出行政执法类和专业技术类职位，形成综合管理、行政执法、专业技术三类职位。为便于操作和管理，将改革试点单位和部门的所有非领导职位统一划入行政执法或专业技术类。
二是建立独立职务序列。在综合管理类职务序列之外，建立与行政级别脱钩的行政执法和专业技术职务序列，均属非领导职务。行政执法类包括警员和执法员两个职务序列，其中，在公安和监狱戒毒机关设置警员职务序列，其他试点单位则统一设置执法员职务序列。专业技术类的职务序列根据职位的专业特点分别确定。各职务序列均只在较高职级实行职数管理，其他职级主要依据个人年功积累和工作业绩晋升职务，并与年度考核结果挂钩；职级设置不受机构规格限制，同一职类的公务员无论在哪一层级的部门工作，都有均等发展机会；专业技术类职务序列各职级任职条件需与专业技术能力挂钩。
三是试行薪级工资制度。按照“职务与职级并行”的思路，建立行政执法类、专业技术类公务员薪级工资制度，保障两类人员职业发展通道的独立性。基本做法是根据与现行公务员工资水平的一定比照关系，简化工资构成，将工资总额整合为薪级工资，对应两类人员的每个职级设置若干个薪级，年度考核称职以上等次的可在其职级对应的薪级范围内晋升一个薪级，住房、保健等福利待遇也与薪级挂钩，既提高了工资透明度，又创新了工资增长机制，解决了长期困扰基层公务员的“级别不提、工资不涨”的问题，同时淡化了福利待遇制度的“官本位”色彩。
四是分类实施精细管理。根据各类别职位特点，逐步开展分类招考、分类培训、分类考核，不断提升管理针对性和精细化程度。在分类招考上，职位资格条件、笔试科目、面试方式和面试题目均依据不同类别来确定，在坚持招考公平性的前提下大大提高考试的科学性。在分类培训上，根据各职类对公务员能力素质的要求，明确各自培训内容的侧重点，提高针对性、实效性。在分类考核上，明确了“跟谁比”“比什么”，强化考核结果在行政执法类职务晋升中的作用，形成倒逼机制，促使各单位重视考核、科学考核。
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