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政府改革：治理体系和治理能力的升级再造之大部门制改革
作者：乐正、陈文、马忠新 来源：深圳的全面深化改革与前海创新试验 责任编辑：chen 2023-01-06 人已围观
改革开放以来，国务院机构于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中进行了七次改革①，每一次都提出了改革的指导思想和原则。2013年，国务院机构改革的主要思路是“以职能转变为核心，重点围绕转变职能和理顺关系，稳步推进大部门制改革”。②
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。
大部门制改革，即为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
大部门制度有利于减少职能交叉，完善行政运行机制。我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行大部门制，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务。有利于落实问责制，建设责任政府。部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实问责制和建设责任政府。大部门制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节。大部门制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部门制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门制改革的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。
但这并不意味着要一味推行大部门制，要具体问题具体分析。习近平总书记在党的十八届二中全会第二次全体会议上强调：“大部门制要稳步推进，但也不是所有职能部门都要大，有些部门是专项职能部门，有些部门是综合部门。综合部门需要的可以搞大部门制，但不是所有综合部门都要搞大部门制，不是所有相关职能都要往一个筐里装，关键要看怎样摆布符合实际、科学合理、更有效率。”
（一）深圳大部门制改革历程
2009年以来，深圳市大部门制改革主要历经了2009年的“全面铺开”以及2009年后的“深化完善”两个阶段。
第一阶段：2009年9月8日，深圳机构改革方案出台，标志着深圳大部门制改革启动。深圳的政府部门从此前的46个减少至31个，精简幅度达三分之一，机构个数在15个副省级城市中最少。同时，还减少内设、下设及派出机构151个，其中副局级减少5个、处级减少90个、科级减少56个；相应减少领导职数394名，其中局级减少56名、处级减少139名、科级减少199名；此外，减少事业单位60个。深圳机构改革在一定程度上解决了政府内部职能和机构重叠的问题，把原来部门、处室之间的外部协调变成其内部的职责分工，促进了部门职能的有机融合，优化了内部工作流程，完善了符合大城市管理特点和现代公共管理要求的政府架构。
同时，通过委、局、办的划分，部分实现了决策权、执行权与监督权的适度分离，加强了决策的统筹性，提高决策执行的高效性，加强决策与执行之间的制约与协调。
第二阶段：在2009年大部门体制改革后，深圳根据经济社会发展的实际需要，一方面不断改革完善大部门制，优化调整政府组织机构，完善职能配置；另一方面，以“放管服”改革为主要抓手，不断加大简政放权力度，进一步理顺政府与市场、社会的关系，推动政府职能转变。
————————————
①本书写作时，2018年的第八次政府机构改革尚未进行。——编者注
②王晓晖．坚持优化协同高效推进党和国家机构改革[N]．人民日报，2018-03-19（08）
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。
大部门制改革，即为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
大部门制度有利于减少职能交叉，完善行政运行机制。我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行大部门制，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务。有利于落实问责制，建设责任政府。部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实问责制和建设责任政府。大部门制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节。大部门制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部门制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门制改革的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。
但这并不意味着要一味推行大部门制，要具体问题具体分析。习近平总书记在党的十八届二中全会第二次全体会议上强调：“大部门制要稳步推进，但也不是所有职能部门都要大，有些部门是专项职能部门，有些部门是综合部门。综合部门需要的可以搞大部门制，但不是所有综合部门都要搞大部门制，不是所有相关职能都要往一个筐里装，关键要看怎样摆布符合实际、科学合理、更有效率。”
（一）深圳大部门制改革历程
2009年以来，深圳市大部门制改革主要历经了2009年的“全面铺开”以及2009年后的“深化完善”两个阶段。
第一阶段：2009年9月8日，深圳机构改革方案出台，标志着深圳大部门制改革启动。深圳的政府部门从此前的46个减少至31个，精简幅度达三分之一，机构个数在15个副省级城市中最少。同时，还减少内设、下设及派出机构151个，其中副局级减少5个、处级减少90个、科级减少56个；相应减少领导职数394名，其中局级减少56名、处级减少139名、科级减少199名；此外，减少事业单位60个。深圳机构改革在一定程度上解决了政府内部职能和机构重叠的问题，把原来部门、处室之间的外部协调变成其内部的职责分工，促进了部门职能的有机融合，优化了内部工作流程，完善了符合大城市管理特点和现代公共管理要求的政府架构。
同时，通过委、局、办的划分，部分实现了决策权、执行权与监督权的适度分离，加强了决策的统筹性，提高决策执行的高效性，加强决策与执行之间的制约与协调。
第二阶段：在2009年大部门体制改革后，深圳根据经济社会发展的实际需要，一方面不断改革完善大部门制，优化调整政府组织机构，完善职能配置；另一方面，以“放管服”改革为主要抓手，不断加大简政放权力度，进一步理顺政府与市场、社会的关系，推动政府职能转变。
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①本书写作时，2018年的第八次政府机构改革尚未进行。——编者注
②王晓晖．坚持优化协同高效推进党和国家机构改革[N]．人民日报，2018-03-19（08）
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