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创新服务思路提高服务效能——关于免费开放后文化馆职能转型的探索思考
作者：黄士芳 来源：《深圳市文化艺术研究与探索》丛书 责任编辑：Gangan 2023-02-17 人已围观
◎黄士芳：深圳市特区文化研究中心主任
根据《文化部、财政部关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发〔2011〕5号）的精神，作为公共文化服务体系建设中承担重要的公共文化服务和产品供给主体的文化馆将从2011年起逐步免费开放，直至2012年底全部免费开放。免费开放是推进我国公共文化服务体系建设，保障人民群众基本文化权益实现的重大举措，毫无疑问，其意义是非常重大的。但由于历史的、体制的、观念的原因，在面临免费开放时，许多文化馆还未做好充分的准备，以致免费开放后文化馆服务职能和效能并未发生实质性的转变。但在免费开放政策背景下，文化馆作为公益性文化事业单位的职能转型是必须的也是必然的，这也是下一步深化文化体制改革，激发文化馆活力需要解决的重要问题。本文研究的出发点在于明确新形势下文化馆的职能定位，然后根据新的免费开放形势明确文化馆职能转型的思路和方向，同时结合现实的有效的案件进行分析，目的是希望文化馆能够加快职能转型，在公共文化服务体系建设中发挥更好的作用，重塑和提升文化馆的公共文化形象。
一、公共文化服务体系建设与文化馆的职能定位
（一）中央和国家关于公共文化服务体系建设的目标任务和基本要求
公共文化服务体系建设进入中央和国家政策层面是从2007年中央出台第一份关于公共文化服务体系建设的文件开始的。2007年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅共同下发了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》。该《意见》是我国建设公共文化服务体系的第一份纲领性基本性文件，第一次明确了公共文化服务体系建设的基本内容、体系原则、责任主体、服务主体、资源利用、体系目标，尤其是明确了人民群众基本文化权益的具体内容。《意见》中首次明确了公共文化服务体系建设的目标任务：“与中国特色社会主义事业和全面建设小康社会的历史进程相适应，按照结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，以政府为主导、以公益性文化单位为骨干、鼓励全社会积极参与，努力建设以公共文化产品生产供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系，切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动等基本文化权益。”
2011年10月18日党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》从深化文化体制改革建设社会主义文化强国，坚持中国特色社会主义文化发展道路的高度对公共文化服务体系建设的有关特性和要求再次进行了明确。
从这两份关于公共文化服务体系建设的纲领性文件中可以看出中央和国家对于公共文化服务体系建设的有关问题已从理论上政策上进行了定性定位，为全国公共文化服务体系建设的推进提供了指导性的意见要求。这些基本政策规定和要求包括：一是明确了公共文化服务体系的四个基本特性，即公益性、基本性、均等性、便利性；二是明确公共文化服务体系的建设主体是政府，提出“必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务”；三是明确了人民群众基本文化权益的六项基本的具体的权益体现，即看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等六项基本文化权益；四是明确了公共文化服务体系的基本内容，即要建立“以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系”。
（二）中央和国家建设公共文化服务体系政策下的文化馆职能定位
根据文化部1992年5月27日发布的《群众艺术馆、文化馆管理办法》，国家在省、自治区、直辖市，计划单列市，地（州、盟）、地级市设立群众艺术馆，在县、旗、县级市、市辖区设立文化馆。两馆的性质是“国家设立的全民所有制文化事业机构”。其中群众艺术馆的职能是“组织、指导群众文化艺术活动，培训业余文艺骨干及研究群众文化艺术的文化事业单位，也是群众进行文化艺术活动的场所”。文化馆是“开展社会宣传教育、普及科学文化知识、组织辅导群众文化艺术（娱乐）活动的综合性文化事业单位和场所”。后来随着形势任务的变化，群众艺术馆、文化馆相应地增加了非物质文化遗产管理的职能，但作为政府主办的文化事业机构的性质是不变的。当然进入2000年以后，有的省也设立了文化馆，群众艺术馆和文化馆逐步向统一的文化馆定位转变。
既然文化馆事业单位的性质没有变动，也不是作为文化体制改革的改制的对象，自然必须承担起作为提供公共文化服务和产品的重要主体的作用。所以中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》和党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》都明确了“公益性文化单位”在公共文化服务体系建设中的作用，特别提到“以公益性文化单位为骨干”，自然这也包括文化馆。因此2007年以后文化馆在公共文化服务体系建设中的职能定位已经非常明确。
第一是再次明确文化馆的性质，属于“公益性文化单位”，而且要在公共文化服务体系建设中“以公益性文化单位为骨干”，即要担当起骨干的作用和力量。
第二是文化馆的服务必须坚持和服务于公共文化服务的“四性”，即坚持公益性、基本性、均等性、便利性。
第三是文化馆作为公益性文化单位必须提供基本文化权益保障的服务和产品，即看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏和参加大众文化活动的权益。
在基本文化权益保障的六项任务中，看电视和听广播由广播电视机构负责提供服务；读书看报则由新闻出版机构和图书馆负责提供；进行公共文化鉴赏和参加大众文化活动的任务涉及人民群众享受参与公共文化服务的权益，从机构职能上只能由政府文化部门以及政府主办的公益性文化单位来提供，自然这两项任务的实施主要由文化馆文化站来承担。据此在公共文化服务体系建设的政策措施设计中，文化馆的职能定位非常明确，即必须在坚持公益性、基本性、均等性、便利性的前提下提供基本文化权益中的两大公共文化服务：进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动。
（三）国家的免费开放政策以及对文化馆的具体要求
2011年《文化部、财政部关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发〔2011〕5号）就全国“三馆一站”的免费开放提出了指导性意见和具体要求。该《意见》指出：推动美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放是党的十七大关于社会主义文化大发展大繁荣的具体实践；是加强社会主义核心价值体系建设和公民思想道德建设的有效手段；是进一步提高政府为全社会提供公共文化服务水平的重要举措；是实现和保障人民群众基本文化权益的积极行动。指出要从“着眼于保障公民基本文化权益，促进基本公共文化服务均等化，着眼于发挥公共文化机构的基本职能作用，着眼于增强公共文化服务能力和管理水平”方面，以“健全和增强服务项目、服务能力”为重点，与建立公共文化服务体系经费保障机制相结合，努力实现美术馆、公共图书馆、文化馆（站）设施免费开放。提出的基本原则是：全面推开，逐步完善；科学设计，注重实效；扩大宣传，树立形象。总体目标是：到2012年底，与深化文化体制改革、提升公共文化服务能力相结合，实现美术馆、公共图书馆、文化馆（站）规章制度健全，职责任务清晰，服务内容明确，保障机制完善，实现免费开放，健全与其职能相适应的基本文化服务项目并免费向群众提供，设施利用率明显提高，使免费服务成为政府的重要民生项目和公共文化服务品牌。该《意见》还规定了公共图书馆、文化馆（站）免费开放的两个方面内容：一是指公共空间设施场地的免费开放；二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供。其中文化馆开放的基本空间和服务包括：多功能厅、展览厅（陈列厅）、宣传廊、辅导培训教室、计算机与网络教室、舞蹈（综合）排练室、独立学习室（音乐、书法、美术、曲艺等）、娱乐活动室等公共空间设施场地的免费开放；普及性的文化艺术辅导培训；时政法制科普教育；公益性群众文化活动；公益性展览展示；培训基层队伍和业余文艺骨干；指导群众文艺作品创作；为保障基本职能实现的一些辅助性服务如办证、存包等全部免费。
党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》再次明确了免费开放服务的内容，指出：加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育示范基地建设并完善向社会免费开放服务，鼓励其他国有文化单位、教育机构等开展公益性文化活动，各类公共场所要为群众性文化活动提供便利。2012年2月发布的《国家“十二五”文化改革发展规划纲要》以及2012年7月发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对免费开放的内容要求都进行了强调。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对免费开放的服务项目、服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等五项指标都进行了明确，其中规定公共文化场馆开放的服务对象是“城乡居民”，保障标准是“公共空间设施和基本服务项目免费，全年开放时间不少于10个月”，支出责任是“中央和地方财政按比例共同负担”，覆盖水平是“除文物建筑及遗址类博物馆外，各级文化文物部门归口管理的公共文化场馆全面向社会开放”。其中服务项目“公益性流动文化服务”的服务对象是“城乡居民”，保障标准是：“免费享有影视放映、文艺演出、图片展览、图书销售和借阅、科技宣传为一体的流动文化服务，每个乡镇每年送4场地方戏曲，每学期中小学生观看两部爱国主义教育影片”，支出责任是“地方政府负责，中央财政适当补助”，覆盖水平是“基本建立灵活机动、方便群众的公益性流动文化服务网络，保障公益性演出场次”。
从上述中央和国家免费开放政策分析，我们可以梳理出免费开放对文化馆的具体要求的两个方面：
文化馆的免费开放内容：公共空间设施场地、基本公共文化服务项目，即空间和服务开放。
文化馆免费开放的作用意义：让更多的群众了解美术馆、公共图书馆、文化馆（站）的功能和作用，吸引广大群众走进文化设施，享受政府提供的公共文化服务，同时树立美术馆、公共图书馆、文化馆（站）的良好社会形象。
根据《文化部、财政部关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发〔2011〕5号）的精神，作为公共文化服务体系建设中承担重要的公共文化服务和产品供给主体的文化馆将从2011年起逐步免费开放，直至2012年底全部免费开放。免费开放是推进我国公共文化服务体系建设，保障人民群众基本文化权益实现的重大举措，毫无疑问，其意义是非常重大的。但由于历史的、体制的、观念的原因，在面临免费开放时，许多文化馆还未做好充分的准备，以致免费开放后文化馆服务职能和效能并未发生实质性的转变。但在免费开放政策背景下，文化馆作为公益性文化事业单位的职能转型是必须的也是必然的，这也是下一步深化文化体制改革，激发文化馆活力需要解决的重要问题。本文研究的出发点在于明确新形势下文化馆的职能定位，然后根据新的免费开放形势明确文化馆职能转型的思路和方向，同时结合现实的有效的案件进行分析，目的是希望文化馆能够加快职能转型，在公共文化服务体系建设中发挥更好的作用，重塑和提升文化馆的公共文化形象。
一、公共文化服务体系建设与文化馆的职能定位
（一）中央和国家关于公共文化服务体系建设的目标任务和基本要求
公共文化服务体系建设进入中央和国家政策层面是从2007年中央出台第一份关于公共文化服务体系建设的文件开始的。2007年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅共同下发了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》。该《意见》是我国建设公共文化服务体系的第一份纲领性基本性文件，第一次明确了公共文化服务体系建设的基本内容、体系原则、责任主体、服务主体、资源利用、体系目标，尤其是明确了人民群众基本文化权益的具体内容。《意见》中首次明确了公共文化服务体系建设的目标任务：“与中国特色社会主义事业和全面建设小康社会的历史进程相适应，按照结构合理、发展均衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，以政府为主导、以公益性文化单位为骨干、鼓励全社会积极参与，努力建设以公共文化产品生产供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系，切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动等基本文化权益。”
2011年10月18日党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》从深化文化体制改革建设社会主义文化强国，坚持中国特色社会主义文化发展道路的高度对公共文化服务体系建设的有关特性和要求再次进行了明确。
从这两份关于公共文化服务体系建设的纲领性文件中可以看出中央和国家对于公共文化服务体系建设的有关问题已从理论上政策上进行了定性定位，为全国公共文化服务体系建设的推进提供了指导性的意见要求。这些基本政策规定和要求包括：一是明确了公共文化服务体系的四个基本特性，即公益性、基本性、均等性、便利性；二是明确公共文化服务体系的建设主体是政府，提出“必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务”；三是明确了人民群众基本文化权益的六项基本的具体的权益体现，即看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等六项基本文化权益；四是明确了公共文化服务体系的基本内容，即要建立“以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系”。
（二）中央和国家建设公共文化服务体系政策下的文化馆职能定位
根据文化部1992年5月27日发布的《群众艺术馆、文化馆管理办法》，国家在省、自治区、直辖市，计划单列市，地（州、盟）、地级市设立群众艺术馆，在县、旗、县级市、市辖区设立文化馆。两馆的性质是“国家设立的全民所有制文化事业机构”。其中群众艺术馆的职能是“组织、指导群众文化艺术活动，培训业余文艺骨干及研究群众文化艺术的文化事业单位，也是群众进行文化艺术活动的场所”。文化馆是“开展社会宣传教育、普及科学文化知识、组织辅导群众文化艺术（娱乐）活动的综合性文化事业单位和场所”。后来随着形势任务的变化，群众艺术馆、文化馆相应地增加了非物质文化遗产管理的职能，但作为政府主办的文化事业机构的性质是不变的。当然进入2000年以后，有的省也设立了文化馆，群众艺术馆和文化馆逐步向统一的文化馆定位转变。
既然文化馆事业单位的性质没有变动，也不是作为文化体制改革的改制的对象，自然必须承担起作为提供公共文化服务和产品的重要主体的作用。所以中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》和党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》都明确了“公益性文化单位”在公共文化服务体系建设中的作用，特别提到“以公益性文化单位为骨干”，自然这也包括文化馆。因此2007年以后文化馆在公共文化服务体系建设中的职能定位已经非常明确。
第一是再次明确文化馆的性质，属于“公益性文化单位”，而且要在公共文化服务体系建设中“以公益性文化单位为骨干”，即要担当起骨干的作用和力量。
第二是文化馆的服务必须坚持和服务于公共文化服务的“四性”，即坚持公益性、基本性、均等性、便利性。
第三是文化馆作为公益性文化单位必须提供基本文化权益保障的服务和产品，即看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏和参加大众文化活动的权益。
在基本文化权益保障的六项任务中，看电视和听广播由广播电视机构负责提供服务；读书看报则由新闻出版机构和图书馆负责提供；进行公共文化鉴赏和参加大众文化活动的任务涉及人民群众享受参与公共文化服务的权益，从机构职能上只能由政府文化部门以及政府主办的公益性文化单位来提供，自然这两项任务的实施主要由文化馆文化站来承担。据此在公共文化服务体系建设的政策措施设计中，文化馆的职能定位非常明确，即必须在坚持公益性、基本性、均等性、便利性的前提下提供基本文化权益中的两大公共文化服务：进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动。
（三）国家的免费开放政策以及对文化馆的具体要求
2011年《文化部、财政部关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发〔2011〕5号）就全国“三馆一站”的免费开放提出了指导性意见和具体要求。该《意见》指出：推动美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放是党的十七大关于社会主义文化大发展大繁荣的具体实践；是加强社会主义核心价值体系建设和公民思想道德建设的有效手段；是进一步提高政府为全社会提供公共文化服务水平的重要举措；是实现和保障人民群众基本文化权益的积极行动。指出要从“着眼于保障公民基本文化权益，促进基本公共文化服务均等化，着眼于发挥公共文化机构的基本职能作用，着眼于增强公共文化服务能力和管理水平”方面，以“健全和增强服务项目、服务能力”为重点，与建立公共文化服务体系经费保障机制相结合，努力实现美术馆、公共图书馆、文化馆（站）设施免费开放。提出的基本原则是：全面推开，逐步完善；科学设计，注重实效；扩大宣传，树立形象。总体目标是：到2012年底，与深化文化体制改革、提升公共文化服务能力相结合，实现美术馆、公共图书馆、文化馆（站）规章制度健全，职责任务清晰，服务内容明确，保障机制完善，实现免费开放，健全与其职能相适应的基本文化服务项目并免费向群众提供，设施利用率明显提高，使免费服务成为政府的重要民生项目和公共文化服务品牌。该《意见》还规定了公共图书馆、文化馆（站）免费开放的两个方面内容：一是指公共空间设施场地的免费开放；二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供。其中文化馆开放的基本空间和服务包括：多功能厅、展览厅（陈列厅）、宣传廊、辅导培训教室、计算机与网络教室、舞蹈（综合）排练室、独立学习室（音乐、书法、美术、曲艺等）、娱乐活动室等公共空间设施场地的免费开放；普及性的文化艺术辅导培训；时政法制科普教育；公益性群众文化活动；公益性展览展示；培训基层队伍和业余文艺骨干；指导群众文艺作品创作；为保障基本职能实现的一些辅助性服务如办证、存包等全部免费。
党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》再次明确了免费开放服务的内容，指出：加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育示范基地建设并完善向社会免费开放服务，鼓励其他国有文化单位、教育机构等开展公益性文化活动，各类公共场所要为群众性文化活动提供便利。2012年2月发布的《国家“十二五”文化改革发展规划纲要》以及2012年7月发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对免费开放的内容要求都进行了强调。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对免费开放的服务项目、服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等五项指标都进行了明确，其中规定公共文化场馆开放的服务对象是“城乡居民”，保障标准是“公共空间设施和基本服务项目免费，全年开放时间不少于10个月”，支出责任是“中央和地方财政按比例共同负担”，覆盖水平是“除文物建筑及遗址类博物馆外，各级文化文物部门归口管理的公共文化场馆全面向社会开放”。其中服务项目“公益性流动文化服务”的服务对象是“城乡居民”，保障标准是：“免费享有影视放映、文艺演出、图片展览、图书销售和借阅、科技宣传为一体的流动文化服务，每个乡镇每年送4场地方戏曲，每学期中小学生观看两部爱国主义教育影片”，支出责任是“地方政府负责，中央财政适当补助”，覆盖水平是“基本建立灵活机动、方便群众的公益性流动文化服务网络，保障公益性演出场次”。
从上述中央和国家免费开放政策分析，我们可以梳理出免费开放对文化馆的具体要求的两个方面：
文化馆的免费开放内容：公共空间设施场地、基本公共文化服务项目，即空间和服务开放。
文化馆免费开放的作用意义：让更多的群众了解美术馆、公共图书馆、文化馆（站）的功能和作用，吸引广大群众走进文化设施，享受政府提供的公共文化服务，同时树立美术馆、公共图书馆、文化馆（站）的良好社会形象。
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