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深圳市在全国率先制定法治政府建设的指标体系
作者：王璞、屈宏伟 来源：《敢闯敢试 : 改革开放以来深圳创造的全国“率先”》 责任编辑：xiangwang 2023-01-09 人已围观
2008 年 12 月 16 日，深圳市委、市政府联合发布《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（以下简称《指标体系》），首次将法治政府建设的原则、纲要加以科学的分解和量化，形成包括 12 大项、44 个子项、225 个细项的可量化、可考核、可评估的指标体系。在全国都在寻求法治政府建设破题思路的背景下，深圳市编制的《指标体系》，为全国各地方法治政府建设提供了又一个“深圳样本”。
深圳市法制办主任王璞和深圳市法制办法制研究所所长周成新，是《指标体系》编写工作的主要领导者和统筹协调负责人，参与了《指标体系》从酝酿到正式出台的全过程。周成新还记得《指标体系》甫一发布，便引起各路媒体和专家学者的热烈讨论，《人民日报》《法制日报》《南方日报》等中央和地方媒体争相撰文报道。其中，《法制日报》报道的标题为《深圳创建法治政府，建设考评指标体系起到探索和示范作用》，《时代周报》更是将《指标体系》比作深圳又一次第一个“吃螃蟹”。2009 年 1 月，国务院法制办将《指标体系》印发给各地方法制部门，将其作为“各地方法治政府建设的参考”。
依法治国是改革开放以来党中央、国务院反复强调的重要方针。2004 年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称国务院《纲要》），提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府目标”。两年多的时间过去了，对于“怎样建成法治政府”，各地方仍在探索中。2006 年，上任不久的深圳市法制办主任王璞找到了周成新。他抛出的问题是：“什么是法治政府？法治政府的标准是什么？你们法制研究所能不能作为一个重点课题加以研究，以便更好地贯彻落实国务院《纲要》？”
领下王璞布置的任务后，周成新集中参考学习国内外 100 余份相关文章、文件，萌发了一个想法：建设法治政府就像生产一件产品、建造一栋大楼，应有一套质量标准加以指引和验收。随后，制定一套法治政府建设指标体系的想法开始“浮出水面”。周成新认为，建设法治政府是一个历史过程，也是一个动态工程。盖楼是一层一层往上盖，要有些质量标准、环保标准和消防标准来据此验收。建设法治政府也应有一系列标准，可以据此量化、考核、评估。2006 年，周成新在深圳市政协编印的《政府创新与法治论坛论文汇编》上发表了题为《法治政府建设大纲》的论文，提出行政决策、行政执法、行政服务等 10 个法定化概念，对法治政府的原则纲要进行分类。这也初步形成了《指标体系》架构的设想。
在王璞的授意和支持下，周成新迅速组织法制研究所全体研究人员成立专门的课题组。《指标体系》创建工程正式“动工”后，周成新给课题组成员划分了“责任田”。随后，王璞又在第一时间邀请境内外著名专家学者，就建立法治政府指标体系召开专家论证会。当时，有学者对深圳市法制办的构想提出疑问：“不同国家有不同的国情，西方国家搞的一套指标体系嫁接到我们这儿来，会不会出现水土不服的情况？”也有些专家提出：“指标体系要把原则性的内容，变成量化可执行的指标，国家和地方上又没有先例。要是搞得不好，别的地方说不定会看笑话呢。”
面对质疑，王璞站出来给法制研究所的同事们打了一剂“强心针”。王璞说：“指标体系有比没有好、搞比不搞强。法治政府建设需要一个抓手。没有一个量化的指标，法治政府建设也就无从下手。法制办作为市政府的法律参谋、法律顾问，制定建设法治政府指标体系，我们责无旁贷！”为此，他还多次前往北京与国务院法制办的相关领导沟通汇报，得到了国务院法制办领导的支持和指导。
国务院法制办领导认为，深圳可以在落实国务院《纲要》、建设法治政府工作中为全国起到示范带头作用。因此，经国务院领导同意，2008 年 11 月 13 日，国务院法制办与深圳市政府签订《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》。该合作协议约定：“双方共同研究确定深圳建设法治政府的指标体系。深圳市人民政府根据国务院《纲要》和指标体系，在国务院法制办公室的指导下，研究制定推进依法行政、建设法治政府的具体实施方案和季度安排，并据此制定年度工作计划。”
中央政府最高法制机构与地方政府签约共建，在新中国历史上尚属首次。国务院法制办也一直在关注与呵护着深圳的这项大胆尝试。国务院法制办秘书行政司司长胡可明一年内到深圳调研数次，甚至亲自操刀，参与了《指标体系》全文的修改工作。
在此期间，深圳市法制办决定再向专家学者、相关政府部门要“智慧”。为此，召开了大大小小 30 多次会议，与会的法制专家、政府部门负责人不下 500 人次。
2008 年 2 月，《指标体系》第一稿形成。在征求意见的过程中，《指标体系》遭遇了“可以想象得到”的争议。其中，对“财政预算和决算须公开详细信息”这一项，有人提出了较大的疑义和顾虑，认为财政公开涉及的项目太多，需要详细说明的指标太复杂，“即使公布了，群众也很难看得懂”。
“只有公开得细致，老百姓才能看得懂啊！”在周成新看来，财政公开是法治政府建设的一项重要内容，“让老百姓清楚地看到政府的钱都花在了哪里，才可以更好地监督政府的预算编制，督促行政机关把纳税人的钱真正用到公共事业上来，有效控制‘三公’消费，促进法治化、服务型政府的建设”。
还有人对“机构、职责和编制法治化”提出异议：“我们正在转变政府职能，人、事、权需要一个动态调整，相关法律法规尚不健全，怎么去把它们法治化？”还有人担心，行政决策法治化会不会妨碍行政效率，等等。
这些都是《指标体系》编写过程中的重点、难点问题，也是要过的一道道“关卡”。为了综合各方面意见，对《指标体系》进行了六次集中修改。《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（深发〔2008〕14 号），终于在 2008 年 12 月经深圳市政府常务会议审议并报深圳市委常委会审定，由深圳市委、市政府联合发布实施。
2012 年 12 月，深圳市政府凭借着《指标体系》，在第二届“中国法治政府奖”评比中获奖并在全国各大中城市里位居第一名。然而，对于深圳来说，《指标体系》的意义绝不仅仅是让深圳获得国家大奖。这套系统、量化的《指标体系》为深圳市政府考核评估各部门的法治建设工作提供了一条“准绳”，占到各部门年度绩效考核 100 分中的 8 分，这个分数比例在全国处于最高水平。同时，在公共财政管理和政府投资管理法治化方面，2014 年的深圳市“两会”上，深圳市财政委按照《指标体系》的要求，在全国范围内，较早做到了“类、款、项”三级公开。类似的例子还有很多，《指标体系》覆盖了政府行政的各个方面，它的作用同样体现在政府依法行政的各个层面。
对于国家来说，《指标体系》的建立则为各地方加快建成法治政府，提供了又一个“深圳示范文本”。2009 年 1 月，国务院法制办发出通知，向全国各地区、各部门推广《指标体系》，肯定了深圳市在法治政府建设方面的积极探索。随后，重庆、湖北、辽宁等多个兄弟省市，前后赴深圳考察交流，制定了在本地实施的指标体系，推动本地法治政府建设工作。2013 年 11 月，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，“普遍建立法治顾问制度”。
口述者：王璞，深圳市政府法制办公室主任；周成新，深圳市法制办公室法制研究所所长
整理者：屈宏伟
深圳市法制办主任王璞和深圳市法制办法制研究所所长周成新，是《指标体系》编写工作的主要领导者和统筹协调负责人，参与了《指标体系》从酝酿到正式出台的全过程。周成新还记得《指标体系》甫一发布，便引起各路媒体和专家学者的热烈讨论，《人民日报》《法制日报》《南方日报》等中央和地方媒体争相撰文报道。其中，《法制日报》报道的标题为《深圳创建法治政府，建设考评指标体系起到探索和示范作用》，《时代周报》更是将《指标体系》比作深圳又一次第一个“吃螃蟹”。2009 年 1 月，国务院法制办将《指标体系》印发给各地方法制部门，将其作为“各地方法治政府建设的参考”。
依法治国是改革开放以来党中央、国务院反复强调的重要方针。2004 年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称国务院《纲要》），提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府目标”。两年多的时间过去了，对于“怎样建成法治政府”，各地方仍在探索中。2006 年，上任不久的深圳市法制办主任王璞找到了周成新。他抛出的问题是：“什么是法治政府？法治政府的标准是什么？你们法制研究所能不能作为一个重点课题加以研究，以便更好地贯彻落实国务院《纲要》？”
领下王璞布置的任务后，周成新集中参考学习国内外 100 余份相关文章、文件，萌发了一个想法：建设法治政府就像生产一件产品、建造一栋大楼，应有一套质量标准加以指引和验收。随后，制定一套法治政府建设指标体系的想法开始“浮出水面”。周成新认为，建设法治政府是一个历史过程，也是一个动态工程。盖楼是一层一层往上盖，要有些质量标准、环保标准和消防标准来据此验收。建设法治政府也应有一系列标准，可以据此量化、考核、评估。2006 年，周成新在深圳市政协编印的《政府创新与法治论坛论文汇编》上发表了题为《法治政府建设大纲》的论文，提出行政决策、行政执法、行政服务等 10 个法定化概念，对法治政府的原则纲要进行分类。这也初步形成了《指标体系》架构的设想。
在王璞的授意和支持下，周成新迅速组织法制研究所全体研究人员成立专门的课题组。《指标体系》创建工程正式“动工”后，周成新给课题组成员划分了“责任田”。随后，王璞又在第一时间邀请境内外著名专家学者，就建立法治政府指标体系召开专家论证会。当时，有学者对深圳市法制办的构想提出疑问：“不同国家有不同的国情，西方国家搞的一套指标体系嫁接到我们这儿来，会不会出现水土不服的情况？”也有些专家提出：“指标体系要把原则性的内容，变成量化可执行的指标，国家和地方上又没有先例。要是搞得不好，别的地方说不定会看笑话呢。”
面对质疑，王璞站出来给法制研究所的同事们打了一剂“强心针”。王璞说：“指标体系有比没有好、搞比不搞强。法治政府建设需要一个抓手。没有一个量化的指标，法治政府建设也就无从下手。法制办作为市政府的法律参谋、法律顾问，制定建设法治政府指标体系，我们责无旁贷！”为此，他还多次前往北京与国务院法制办的相关领导沟通汇报，得到了国务院法制办领导的支持和指导。
国务院法制办领导认为，深圳可以在落实国务院《纲要》、建设法治政府工作中为全国起到示范带头作用。因此，经国务院领导同意，2008 年 11 月 13 日，国务院法制办与深圳市政府签订《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》。该合作协议约定：“双方共同研究确定深圳建设法治政府的指标体系。深圳市人民政府根据国务院《纲要》和指标体系，在国务院法制办公室的指导下，研究制定推进依法行政、建设法治政府的具体实施方案和季度安排，并据此制定年度工作计划。”
中央政府最高法制机构与地方政府签约共建，在新中国历史上尚属首次。国务院法制办也一直在关注与呵护着深圳的这项大胆尝试。国务院法制办秘书行政司司长胡可明一年内到深圳调研数次，甚至亲自操刀，参与了《指标体系》全文的修改工作。
在此期间，深圳市法制办决定再向专家学者、相关政府部门要“智慧”。为此，召开了大大小小 30 多次会议，与会的法制专家、政府部门负责人不下 500 人次。
2008 年 2 月，《指标体系》第一稿形成。在征求意见的过程中，《指标体系》遭遇了“可以想象得到”的争议。其中，对“财政预算和决算须公开详细信息”这一项，有人提出了较大的疑义和顾虑，认为财政公开涉及的项目太多，需要详细说明的指标太复杂，“即使公布了，群众也很难看得懂”。
“只有公开得细致，老百姓才能看得懂啊！”在周成新看来，财政公开是法治政府建设的一项重要内容，“让老百姓清楚地看到政府的钱都花在了哪里，才可以更好地监督政府的预算编制，督促行政机关把纳税人的钱真正用到公共事业上来，有效控制‘三公’消费，促进法治化、服务型政府的建设”。
还有人对“机构、职责和编制法治化”提出异议：“我们正在转变政府职能，人、事、权需要一个动态调整，相关法律法规尚不健全，怎么去把它们法治化？”还有人担心，行政决策法治化会不会妨碍行政效率，等等。
这些都是《指标体系》编写过程中的重点、难点问题，也是要过的一道道“关卡”。为了综合各方面意见，对《指标体系》进行了六次集中修改。《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（深发〔2008〕14 号），终于在 2008 年 12 月经深圳市政府常务会议审议并报深圳市委常委会审定，由深圳市委、市政府联合发布实施。
2012 年 12 月，深圳市政府凭借着《指标体系》，在第二届“中国法治政府奖”评比中获奖并在全国各大中城市里位居第一名。然而，对于深圳来说，《指标体系》的意义绝不仅仅是让深圳获得国家大奖。这套系统、量化的《指标体系》为深圳市政府考核评估各部门的法治建设工作提供了一条“准绳”，占到各部门年度绩效考核 100 分中的 8 分，这个分数比例在全国处于最高水平。同时，在公共财政管理和政府投资管理法治化方面，2014 年的深圳市“两会”上，深圳市财政委按照《指标体系》的要求，在全国范围内，较早做到了“类、款、项”三级公开。类似的例子还有很多，《指标体系》覆盖了政府行政的各个方面，它的作用同样体现在政府依法行政的各个层面。
对于国家来说，《指标体系》的建立则为各地方加快建成法治政府，提供了又一个“深圳示范文本”。2009 年 1 月，国务院法制办发出通知，向全国各地区、各部门推广《指标体系》，肯定了深圳市在法治政府建设方面的积极探索。随后，重庆、湖北、辽宁等多个兄弟省市，前后赴深圳考察交流，制定了在本地实施的指标体系，推动本地法治政府建设工作。2013 年 11 月，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，“普遍建立法治顾问制度”。
口述者：王璞，深圳市政府法制办公室主任；周成新，深圳市法制办公室法制研究所所长
整理者：屈宏伟
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