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质量法制应有的基本框架
作者：夏林华 来源：《法学视野下的“深圳质量”:打造深圳质量的法制保障体系研究》 责任编辑：pengfei 2023-01-09 人已围观
从《粤港澳大湾区发展规划纲要》可以解读出，粤港澳大湾区将成为引领高质量发展的新引擎。高质量发展离不开质量法制的支撑。针对城市质量建设的实际问题，逐步建立和完善质量法制的基本框架，这是城市质量建设实效性的根本保证。
深圳在质量法制建设方面已经迈开了坚实的步伐，特别是在质量法制立法方面有所创新。比如深圳在质量建设方面的法律法规既包括实体法的内容，也包括程序法内容，在法的渊源上既有经济特区立法，也有地方性法规以及部门规章等，其中包括《深圳经济特区质量条例》和《深圳经济特区产品质量管理条例》以及《深圳市市长质量奖管理办法》《深圳市市场监督管理局产品质量监督抽查工作管理办法》《深圳市市长质量奖评审管理规范》等政府规章和部门规章，还有一些与质量相关的立法，比如《深圳经济特区严厉打击生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》等。搭建质量法制框架，除了抓好立法层面，也要完善质量建设的制约与保障制度、服务体系等。
一、质量法制框架中的程序优先原则
程序规范是实体规范得以实现的保证。世界各国城市质量建设经验表明，提高城市建设的质量，理应从程序入手，有了程序规范，才能够明确各方职责，也才能确定行政行为的准则。深圳市明确提出，深圳质量建设“坚持市场导向、政府推动和社会参与相结合，建立和完善政府、企业事业单位、行业协会及其他社会组织和公众等共同参与的深圳质量共建机制”。
这种“质量共建机制”的有效运转，须以程序规范为前提。这些程序规范包含两类，一类是约束政府及其各部门的，例如各级管理部门相关职权范围规范、处理具体事务的程序和时限规范、监督程序，以及相对应的责任规范等；另一类是规范和指引自然人以及企业事业单位、行业协会及其他社会组织等主体的，包括这些法律关系主体在参与质量建设过程中可以享有的程序性权利和应该遵守的程序性义务。
二、质量法制框架以健全的法律规范体系为基础
城市质量建设的综合性决定了质量法制的多重性，其框架的构建需以健全的法律规范体系为立足点。深圳市在质量立法方面已经有了很好的开端，制定了几部基础性的条例和规章，这对于深圳发展由速度向质量转变起到了承前启后的作用。但是，从立法学的角度和城市质量建设工作的实际需要来看，还存在着许多问题，这主要表现在以下几点：一是立法缺乏规划和系统。质量建设中许多方面的社会关系缺少法律法规的调整，在整合资源、调动各方面工作积极性方面还缺乏统一性。例如，深圳市除了就产品质量专门制定了条例外，城市质量建设的其他方面，包括工程质量、文化质量、社会质量、生态质量、城市建设管理质量和政府服务质量等都还没有专门的质量条例或规章。
二是已颁布的条例和规章其内容大都是原则性的、倡议性的条款，缺少“制裁”条款和责任条款。这使得立法本身应具有的强制力被软化，仅仅具有导向性的作用，可操作性也不强，显然对于构建质量法律法规体系是不利的。
三是标准体系建设还比较滞后。城市质量建设非常重要的一环就是建立和完善标准体系，这是城市质量建设的量化与规范，也是质量法制体系的重要组成部分。深圳目前只出台了《深圳标准标识管理办法》《行政处罚裁量权标准》《深圳标准先进性评价管理办法》等少数几部涉及标准化体系的条例和规章，其他有关经济、文化、社会、生态、城市建设管理和政府服务等各个方面的先进标准及规范还是空白，这容易导致城市质量建设工作出现无章可循的状况。按照全面依法治国的要求，“重大改革要依法有据，要先变法，后改革，在法治轨道上推进和深化改革”。因此，我们应当把制定和完善法律法规这一基础性工作贯穿于城市质量建设的全过程，逐渐打造健全的质量法律规范体系，克服立法滞后的现象。质量立法不但要借鉴、移植，更要创新。首先是要搞好城市质量建设立法工作的顶层设计，做到全面、系统、创新，使质量建设的各项内容都纳入质量法制框架范围内。其次是注意质量立法中法律规则的逻辑结构。法律规则的要素区分为假定、处理和法律后果三种成分，从逻辑上讲，三者缺一不可；其中法律后果是法律规则中对遵守规则或违反规则的行为予以肯定或否定的规定。制定的质量法律规范不但要有前提条件和行为模式的内容，也要有法律后果的内容，这样才能使法律规范具有强制性和实效性。
最后是要按照国家标准化战略的要求，加快完善和优化深圳标准体系，提升深圳标准化水平，为深圳质量建设提供有力的技术支撑。主要是要尽快研究制定有关强化深圳标准实施与监督的法规和制度，出台各行各业制定、实施先进标准的鼓励措施、奖惩制度等。
三、建立与完善质量建设的制约保障制度
质量建设的制约保障制度，主要是明确城市质量建设各方参与者依法享有的权利和需要承担的义务，对质量违法、违规行为进行监督和惩治的制度。
一方面，要建立一整套完备的监督体系才能改变质量法律法规“弱法”的现状，使其真正落到实处。监督体系包含行之有效的监督手段和严格的监督标准，例如：质量问题发现和处理机制、质量问题投诉处理、跟踪评价和公示制度等。在监督方式上，可以采取权力机关监督、党组织监督、行政机关内部监督和社会监督等。就构建质量法制框架而言，行政机关内部监督和行政管理相对人监督是最重要的，即各质量建设的行政管理部门依据质量法律法规对质量建设工作进行检查、督促，包括政府绩效考核、问责等制度；有关企业事业单位依据已颁布的条例、规章进行自我监督，包括建立首席质量官制度等，对自身的产品和服务质量进行监管，同时对政府部门的质量建设工作进行监督。
另一方面，要建立和完善保障和激励制度，既包括对政府相关部门授权和职能的具体规定，以及有关企事业单位、自然人权利的具体规定，也包括对质量建设给予资金支持、基础设施支持、技术支持及奖励等的相关制度建设。
深圳在质量法制建设方面已经迈开了坚实的步伐，特别是在质量法制立法方面有所创新。比如深圳在质量建设方面的法律法规既包括实体法的内容，也包括程序法内容，在法的渊源上既有经济特区立法，也有地方性法规以及部门规章等，其中包括《深圳经济特区质量条例》和《深圳经济特区产品质量管理条例》以及《深圳市市长质量奖管理办法》《深圳市市场监督管理局产品质量监督抽查工作管理办法》《深圳市市长质量奖评审管理规范》等政府规章和部门规章，还有一些与质量相关的立法，比如《深圳经济特区严厉打击生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》等。搭建质量法制框架，除了抓好立法层面，也要完善质量建设的制约与保障制度、服务体系等。
一、质量法制框架中的程序优先原则
程序规范是实体规范得以实现的保证。世界各国城市质量建设经验表明，提高城市建设的质量，理应从程序入手，有了程序规范，才能够明确各方职责，也才能确定行政行为的准则。深圳市明确提出，深圳质量建设“坚持市场导向、政府推动和社会参与相结合，建立和完善政府、企业事业单位、行业协会及其他社会组织和公众等共同参与的深圳质量共建机制”。
这种“质量共建机制”的有效运转，须以程序规范为前提。这些程序规范包含两类，一类是约束政府及其各部门的，例如各级管理部门相关职权范围规范、处理具体事务的程序和时限规范、监督程序，以及相对应的责任规范等；另一类是规范和指引自然人以及企业事业单位、行业协会及其他社会组织等主体的，包括这些法律关系主体在参与质量建设过程中可以享有的程序性权利和应该遵守的程序性义务。
二、质量法制框架以健全的法律规范体系为基础
城市质量建设的综合性决定了质量法制的多重性，其框架的构建需以健全的法律规范体系为立足点。深圳市在质量立法方面已经有了很好的开端，制定了几部基础性的条例和规章，这对于深圳发展由速度向质量转变起到了承前启后的作用。但是，从立法学的角度和城市质量建设工作的实际需要来看，还存在着许多问题，这主要表现在以下几点：一是立法缺乏规划和系统。质量建设中许多方面的社会关系缺少法律法规的调整，在整合资源、调动各方面工作积极性方面还缺乏统一性。例如，深圳市除了就产品质量专门制定了条例外，城市质量建设的其他方面，包括工程质量、文化质量、社会质量、生态质量、城市建设管理质量和政府服务质量等都还没有专门的质量条例或规章。
二是已颁布的条例和规章其内容大都是原则性的、倡议性的条款，缺少“制裁”条款和责任条款。这使得立法本身应具有的强制力被软化，仅仅具有导向性的作用，可操作性也不强，显然对于构建质量法律法规体系是不利的。
三是标准体系建设还比较滞后。城市质量建设非常重要的一环就是建立和完善标准体系，这是城市质量建设的量化与规范，也是质量法制体系的重要组成部分。深圳目前只出台了《深圳标准标识管理办法》《行政处罚裁量权标准》《深圳标准先进性评价管理办法》等少数几部涉及标准化体系的条例和规章，其他有关经济、文化、社会、生态、城市建设管理和政府服务等各个方面的先进标准及规范还是空白，这容易导致城市质量建设工作出现无章可循的状况。按照全面依法治国的要求，“重大改革要依法有据，要先变法，后改革，在法治轨道上推进和深化改革”。因此，我们应当把制定和完善法律法规这一基础性工作贯穿于城市质量建设的全过程，逐渐打造健全的质量法律规范体系，克服立法滞后的现象。质量立法不但要借鉴、移植，更要创新。首先是要搞好城市质量建设立法工作的顶层设计，做到全面、系统、创新，使质量建设的各项内容都纳入质量法制框架范围内。其次是注意质量立法中法律规则的逻辑结构。法律规则的要素区分为假定、处理和法律后果三种成分，从逻辑上讲，三者缺一不可；其中法律后果是法律规则中对遵守规则或违反规则的行为予以肯定或否定的规定。制定的质量法律规范不但要有前提条件和行为模式的内容，也要有法律后果的内容，这样才能使法律规范具有强制性和实效性。
最后是要按照国家标准化战略的要求，加快完善和优化深圳标准体系，提升深圳标准化水平，为深圳质量建设提供有力的技术支撑。主要是要尽快研究制定有关强化深圳标准实施与监督的法规和制度，出台各行各业制定、实施先进标准的鼓励措施、奖惩制度等。
三、建立与完善质量建设的制约保障制度
质量建设的制约保障制度，主要是明确城市质量建设各方参与者依法享有的权利和需要承担的义务，对质量违法、违规行为进行监督和惩治的制度。
一方面，要建立一整套完备的监督体系才能改变质量法律法规“弱法”的现状，使其真正落到实处。监督体系包含行之有效的监督手段和严格的监督标准，例如：质量问题发现和处理机制、质量问题投诉处理、跟踪评价和公示制度等。在监督方式上，可以采取权力机关监督、党组织监督、行政机关内部监督和社会监督等。就构建质量法制框架而言，行政机关内部监督和行政管理相对人监督是最重要的，即各质量建设的行政管理部门依据质量法律法规对质量建设工作进行检查、督促，包括政府绩效考核、问责等制度；有关企业事业单位依据已颁布的条例、规章进行自我监督，包括建立首席质量官制度等，对自身的产品和服务质量进行监管，同时对政府部门的质量建设工作进行监督。
另一方面，要建立和完善保障和激励制度，既包括对政府相关部门授权和职能的具体规定，以及有关企事业单位、自然人权利的具体规定，也包括对质量建设给予资金支持、基础设施支持、技术支持及奖励等的相关制度建设。
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