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深圳市气象台在内地率先实施气象灾害预警
作者：毛夏、黄竞基、王延青、唐历 来源：《敢闯敢试 : 改革开放以来深圳创造的全国“率先”》 责任编辑：xiangwang 2023-06-06 人已围观
1994年6月，深圳市人民政府以第27号政府令颁布了《深圳经济特区防洪防风规定》，首次以政府规章的形式确定了以城市防灾为主要目的的发布暴雨、台风预警信号。1994年7月22日，深圳市气象台首次发布暴雨预警信号，深圳成为全国第一个发布气象灾害预警的城市，并引领全国开始了预警信号的发布，成为全国气象灾害预警发布的里程碑。
深圳率先发布气象灾害预警信号10余年后的2004年和2007年，中国气象局才分别颁布实施《突发气象灾害预警信号发布试行办法》和《气象灾害预警信号发布与传播办法》，在全国推广和普及气象灾害预警信号发布。深圳率先发布气象灾害预警信号比广东省其他地区早了8年，比全国早了13年，发布信号的种类经过4次修改，由最初的台风、暴雨两种信号发展成今天的11种。这意味着敢闯敢试的深圳经济特区，又为全国提供了可资借鉴的成功经验，获得了重要肯定。
历史不会忘记这些瞬间，1993年6月16日至17日，深圳持续大暴雨造成市区多处内涝成灾，主城区遭遇齐腰身深的水浸长达24小时，全市生产生活一度停顿，由暴雨引发山体滑坡，造成11人死亡，直接经济损失7亿元。1993年9月25日晚，一场大暴雨彻夜未停，过程雨量高达510毫米，正在深圳访问的尼泊尔国王比兰德拉被洪水围困，市政府紧急出动汽艇进行解救。全市受灾人口13万人，死亡14人，直接经济损失7.64亿元。连续两场大暴雨对深圳执政者、来深建设者和深圳市民造成极大的冲击，似乎重创了大家对这个城市的信心，同时也坚定了市领导解决问题的决心。
1993年9月26日，时任深圳市委书记、市长厉有为召集三防办、气象局责令立即研究，找出解决问题的思路。当时在国内，除了在一些沿海港口有悬挂防御海上台风和大风的沿海风球信号外，在国内城市和内陆地区尚没有发布其他气象灾害预警信号，而毗邻深圳的香港已经有了一套较为完善的灾害预警信号发布体系。
如何找出解决问题的思路还得从深圳市政府研究制定相关规章说起。
到1993年年底，市三防办、市气象局和市水务局以最快的速度成立了5人工作小组赴香港渠务署和香港天文台学习考察。在考察中详细了解香港风球信号的来历、变迁及各种信号条件下采取的措施和办法。回深后，立即开始着手起草相关草案，虽然在短短的几个月便完成了《深圳经济特区防洪防风规定》的起草和立法工作，但其中还是经历了很多的困难和疑问。
首先是第一次在政府规范性文件中提出气象灾害预警信号系统这个概念的必要性。在此之前，气象台一直是有发布台风消息、台风警报，因为只是一种信息通知和告知，虽然也有信息的传播但没有法律法规的约束，政府和社会达不到防灾联动。一旦将预警信号写入政府规范性文件，相当于给防灾联动一个统一的发令枪，气象灾害预警信号一发布，市三防办立即统一组织、指挥防洪、防风及抢险救灾工作，各区人民政府、各有关单位和驻深部队、武警、预备役部队及基干民兵等，根据各自的职责，在市、区三防指挥部的指挥下，组织或参与抢险救灾工作，并且任何单位和个人都有参与防洪、防风及抢险救灾的义务，这就给有效组织抢险救灾提供了统一行动指令。
其次是拟订关于预警信号规范性文件的措辞，到底是定为“指南”“指引”还是“规定”“措施”，由于当时国家的法律法规依据不足，也没有相应的规范可借鉴，大家对于这个词有相当一段时间的争论。最早大家提议用“指南”，但考虑“指南”主要是建议性的，对于防灾抢险来说强制力不足，可做可不做；而后考虑是“规定”，但大家认为预报准确率有偏差，用这样一个不确定的概率作为城市必须行动的指令会有所欠妥。既要达到在气象灾害预警面前有效地让社会行动起来，又要有一定的裁量范围和约束力，几经讨论后，最后决定该文件用“规定”命名，里面使用的是折中的词语“措施”，在规定中明确市、区三防指挥部和成员单位以及区、镇、街道办事处及有关单位，应派出值班指挥人员到岗，并准备应急“措施”。
再次是预警信号如何在电台和电视台发布。按照当时新闻发布的有关规定，在电视台发布任何信息需经过广电部门严格的层级审批程序，而气象预警信号发布的时间不确定，有时凌晨、有时半夜、有时在节假日，而那些年的电视节目都是前一天录制好第二天按程序播出，通信也不发达，如果要按繁杂的流程才能在电视台发布预警信号，那根本不能实现预警信号在15分钟内向公众播出。因而市三防办、市气象台和电视台经认真研究，最后达成共识，该规定实施后，实现预警发布一次性授权批准，气象台直接将预警信号传真给电视台播出部，播出部只要确认是气象台发来的就直接录入播出。规定中严格明确在市广播电台、电视台的工作人员要在15分钟内向公众播出，如未按规定向公众播发气象台或市三防办发布的预警信号，由所在单位给予行政处分，造成严重后果构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
最后在规定中有关于热带气旋将严重影响深圳市，平均风力8级以上，阵风11级以上，深圳市部分地区的降雨量已达100毫米以上，其防御措施规定中有一条是“中小学、幼儿园停课”非常受人关注，这就涉及停课机制如何建立。在草拟过程中我们还提出：“除抢险救灾、医疗及保障居民基本生活必需的公共交通、供水、供电、燃气供应等特殊行业外，全市停业。”为了“全市停业”这一句话，深圳市法制局经过反复论证，在市政府会议上，市政府领导又进行了谨慎讨论：“什么能迫使深圳全市停业？谁能作出全市停业的决定？”最后达成一致意见，在面对如此重大的灾害威胁时需要这样的特殊措施保障人民生命财产安全，同时周全地为这句话加上“特殊行业除外”的定语，同时要求气象台在总结实践中把握预警信号的发布时机，提高预警发布的准确性。
1994年3月5日，《深圳经济特区防洪防风规定》经市政府第77次常务会议审议通过，6月4日由市长厉有为签发实施，充分体现了深圳的速度和效率。1994年7月22日，深圳市气象台首次发布了暴雨预警信号，成为全国气象灾害预警发布的里程碑，深圳也成为全国第一个发布气象灾害预警的城市。
到了2007年7月18日，深圳市正式启动实施气象灾害分区预警，采取“统一预报、分区预警、重点提示、对点广播”的原则，有效提高了预警预报的准确率和覆盖面，被中国气象局气象现代化指标体系课题研究组列入全国气象现代化指标参照项目。
从1994年率先在国内实施气象灾害预警信号，到2007年实施分区预警，深圳气象服务在气象防灾减灾中真正发挥了“消息树”和“发令枪”的作用。针对台风、暴雨、雷电、大雾发布的分区预警信号，最小单元可以精细到街道办辖区（最小范围约60平方公里），预警发布地域从全市细化到街道、社区，预警信息5分钟之内可发送到已开通小区广播的市民，不仅为政府防灾抗灾决策提供依据，也有效帮助处于风险之中的市民及时开展互助和自救。在预警系统发展中不断完善的《深圳气象灾害应急预案》更是建立了一个在市应急预案框架下的“政府组织、预警先导、部门联动、社会响应”的灾害防控机制。
口述者：毛夏，深圳市气象局副局长；黄竞基，时任深圳市气象局局长；王延青，深圳市气象局局长
整理者：唐历
深圳率先发布气象灾害预警信号10余年后的2004年和2007年，中国气象局才分别颁布实施《突发气象灾害预警信号发布试行办法》和《气象灾害预警信号发布与传播办法》，在全国推广和普及气象灾害预警信号发布。深圳率先发布气象灾害预警信号比广东省其他地区早了8年，比全国早了13年，发布信号的种类经过4次修改，由最初的台风、暴雨两种信号发展成今天的11种。这意味着敢闯敢试的深圳经济特区，又为全国提供了可资借鉴的成功经验，获得了重要肯定。
历史不会忘记这些瞬间，1993年6月16日至17日，深圳持续大暴雨造成市区多处内涝成灾，主城区遭遇齐腰身深的水浸长达24小时，全市生产生活一度停顿，由暴雨引发山体滑坡，造成11人死亡，直接经济损失7亿元。1993年9月25日晚，一场大暴雨彻夜未停，过程雨量高达510毫米，正在深圳访问的尼泊尔国王比兰德拉被洪水围困，市政府紧急出动汽艇进行解救。全市受灾人口13万人，死亡14人，直接经济损失7.64亿元。连续两场大暴雨对深圳执政者、来深建设者和深圳市民造成极大的冲击，似乎重创了大家对这个城市的信心，同时也坚定了市领导解决问题的决心。
1993年9月26日，时任深圳市委书记、市长厉有为召集三防办、气象局责令立即研究，找出解决问题的思路。当时在国内，除了在一些沿海港口有悬挂防御海上台风和大风的沿海风球信号外，在国内城市和内陆地区尚没有发布其他气象灾害预警信号，而毗邻深圳的香港已经有了一套较为完善的灾害预警信号发布体系。
如何找出解决问题的思路还得从深圳市政府研究制定相关规章说起。
到1993年年底，市三防办、市气象局和市水务局以最快的速度成立了5人工作小组赴香港渠务署和香港天文台学习考察。在考察中详细了解香港风球信号的来历、变迁及各种信号条件下采取的措施和办法。回深后，立即开始着手起草相关草案，虽然在短短的几个月便完成了《深圳经济特区防洪防风规定》的起草和立法工作，但其中还是经历了很多的困难和疑问。
首先是第一次在政府规范性文件中提出气象灾害预警信号系统这个概念的必要性。在此之前，气象台一直是有发布台风消息、台风警报，因为只是一种信息通知和告知，虽然也有信息的传播但没有法律法规的约束，政府和社会达不到防灾联动。一旦将预警信号写入政府规范性文件，相当于给防灾联动一个统一的发令枪，气象灾害预警信号一发布，市三防办立即统一组织、指挥防洪、防风及抢险救灾工作，各区人民政府、各有关单位和驻深部队、武警、预备役部队及基干民兵等，根据各自的职责，在市、区三防指挥部的指挥下，组织或参与抢险救灾工作，并且任何单位和个人都有参与防洪、防风及抢险救灾的义务，这就给有效组织抢险救灾提供了统一行动指令。
其次是拟订关于预警信号规范性文件的措辞，到底是定为“指南”“指引”还是“规定”“措施”，由于当时国家的法律法规依据不足，也没有相应的规范可借鉴，大家对于这个词有相当一段时间的争论。最早大家提议用“指南”，但考虑“指南”主要是建议性的，对于防灾抢险来说强制力不足，可做可不做；而后考虑是“规定”，但大家认为预报准确率有偏差，用这样一个不确定的概率作为城市必须行动的指令会有所欠妥。既要达到在气象灾害预警面前有效地让社会行动起来，又要有一定的裁量范围和约束力，几经讨论后，最后决定该文件用“规定”命名，里面使用的是折中的词语“措施”，在规定中明确市、区三防指挥部和成员单位以及区、镇、街道办事处及有关单位，应派出值班指挥人员到岗，并准备应急“措施”。
再次是预警信号如何在电台和电视台发布。按照当时新闻发布的有关规定，在电视台发布任何信息需经过广电部门严格的层级审批程序，而气象预警信号发布的时间不确定，有时凌晨、有时半夜、有时在节假日，而那些年的电视节目都是前一天录制好第二天按程序播出，通信也不发达，如果要按繁杂的流程才能在电视台发布预警信号，那根本不能实现预警信号在15分钟内向公众播出。因而市三防办、市气象台和电视台经认真研究，最后达成共识，该规定实施后，实现预警发布一次性授权批准，气象台直接将预警信号传真给电视台播出部，播出部只要确认是气象台发来的就直接录入播出。规定中严格明确在市广播电台、电视台的工作人员要在15分钟内向公众播出，如未按规定向公众播发气象台或市三防办发布的预警信号，由所在单位给予行政处分，造成严重后果构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
最后在规定中有关于热带气旋将严重影响深圳市，平均风力8级以上，阵风11级以上，深圳市部分地区的降雨量已达100毫米以上，其防御措施规定中有一条是“中小学、幼儿园停课”非常受人关注，这就涉及停课机制如何建立。在草拟过程中我们还提出：“除抢险救灾、医疗及保障居民基本生活必需的公共交通、供水、供电、燃气供应等特殊行业外，全市停业。”为了“全市停业”这一句话，深圳市法制局经过反复论证，在市政府会议上，市政府领导又进行了谨慎讨论：“什么能迫使深圳全市停业？谁能作出全市停业的决定？”最后达成一致意见，在面对如此重大的灾害威胁时需要这样的特殊措施保障人民生命财产安全，同时周全地为这句话加上“特殊行业除外”的定语，同时要求气象台在总结实践中把握预警信号的发布时机，提高预警发布的准确性。
1994年3月5日，《深圳经济特区防洪防风规定》经市政府第77次常务会议审议通过，6月4日由市长厉有为签发实施，充分体现了深圳的速度和效率。1994年7月22日，深圳市气象台首次发布了暴雨预警信号，成为全国气象灾害预警发布的里程碑，深圳也成为全国第一个发布气象灾害预警的城市。
到了2007年7月18日，深圳市正式启动实施气象灾害分区预警，采取“统一预报、分区预警、重点提示、对点广播”的原则，有效提高了预警预报的准确率和覆盖面，被中国气象局气象现代化指标体系课题研究组列入全国气象现代化指标参照项目。
从1994年率先在国内实施气象灾害预警信号，到2007年实施分区预警，深圳气象服务在气象防灾减灾中真正发挥了“消息树”和“发令枪”的作用。针对台风、暴雨、雷电、大雾发布的分区预警信号，最小单元可以精细到街道办辖区（最小范围约60平方公里），预警发布地域从全市细化到街道、社区，预警信息5分钟之内可发送到已开通小区广播的市民，不仅为政府防灾抗灾决策提供依据，也有效帮助处于风险之中的市民及时开展互助和自救。在预警系统发展中不断完善的《深圳气象灾害应急预案》更是建立了一个在市应急预案框架下的“政府组织、预警先导、部门联动、社会响应”的灾害防控机制。
口述者：毛夏，深圳市气象局副局长；黄竞基，时任深圳市气象局局长；王延青，深圳市气象局局长
整理者：唐历
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