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前海改革创新概述之前海体制机制改革创新
作者：乐证、陈文、马忠新 来源：深圳的全面深化改革与前海创新试验 责任编辑：chen 2023-01-12 人已围观
（一）前海体制机制改革的历史背景
1. 从国家层面看，我国行政体制改革已进入“放管服”新时代
经济基础决定上层建筑，我国的行政管理体制脱胎于计划经济时代的行政管理模式，随经济体制改革的不断深入，计划经济时代的行政管理体制越来越不适应市场经济发展的客观要求，为了适应和促进市场经济的进一步快速发展，我国的行政管理体制存在改革创新的内在需要。随着对外开放的不断推进，我国经济已深度融入全球经济之中，也要求必须建立与国际接轨的行政管理体制和制度。十八大以来，新一届中央领导集体将政府职能转变作为深化行政管理体制机制改革的核心，将深化行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口，明确提出了“放管服”行政管理体制机制改革理念。
2. 从深圳实际来看，深圳已进行了七轮行政管理体制改革
深圳经济特区是全国市场经济的改革先锋，在探索市场经济改革的过程中，计划体制的束缚还普遍存在，旧的行政管理体制所带来的矛盾和问题较为突出。作为经济特区，依托先行先试的特区政策和改革创新的精神，在担负市场经济体制改革重任的同时，也肩负起为全国行政管理体制改革探路的使命。深圳市委市政府在大力推进市场经济体制改革的同时，先后进行了七轮的行政体制改革，稳步推进以转变政府职能、提高政府效率为核心的改革探索。
3. 自贸区承担了新时代体制机制改革的历史新使命
纵观上海、广东、天津和福建两批中国自贸试验区总体方案，中央政府都较明确地提出，自贸区肩负着我国在新时期加快政府职能转变，积极探索管理模式创新，促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径，积累新经验的重要使命。在近年来自贸区改革实践中，行政管理体制改革已经成为各类重点任务改革的核心，全面贯穿于投资体制改革、贸易便利化改革、金融改革等其他各项改革。可以说，自贸区承担了新时代体制机制改革的历史新使命。①
（二）前海体制机制改革创新概况
前海蛇口自贸片区成立以来，瞄准我国行政体制机制改革创新的方向，积极探索以法定机构为支撑的市场化政府治理新路径。作为全国首个以法定机构模式主导区域开发治理的政府机构，前海管理局确立了精简高效的企业化管理、市场化运作模式，仅以105名员额，先后承接了省、市下放的涉及经济、城市建设等领域的3批次共131项行政管理权限，并将市场监管、地税、公安、人力资源保障等部门的81项事项纳入e站通服务中心统一办理，构建流程最佳、环节最少、时间最短、服务最优的并联审批服务模式，形成“政府职能+前海法定机构+咨委会社会机构”的市场化政府治理新格局，实现以精简的行政编制高效撬动片区建设发展的目标，为政府职能转变探索了新路径。同时积极推动人才引进机制、资格互认机制、绩效考核机制等多个领域的体制机制创新。
（三）前海体制机制改革亮点集成
1. 市场化政府运营模式
（1）创新做法
一是以立法形式确定法定机构管理模式。2010年2月，前海管理局作为市政府直属派出机构正式挂牌设立，实行企业化管理、市场化运作。2010年8月，国务院批复《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，明确提出“按照精简高效、机制灵活的原则成立管理机构，探索完善法定机构运作模式，负责前海管理、开发工作；组建前海开发公司，负责区内土地一级开发和基础设施建设”。2011年7月，深圳市五届人大常委会第九次会议行使特区立法权，表决通过《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，深圳市政府随后颁布《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》和《深圳市前海湾保税港区管理暂行办法》，通过政府立法，以前海“一条例两办法”，确立法定机构管理模式。
二是享有相当于单列市管理权限的区域管理体。2010年，国家发改委相关批复明确要求“落实前海管理机构享有相当于计划单列市管理权限的政策，积极创造条件，下放审批权限，简化办理程序”。根据国务院授权，前海在非金融产业项目上，行使相当于计划单列市的管理权限。前海管理局先后承接了省、市下放的涉及经济、城市建设等领域的3批次共131项行政管理权限，并将市场监管、地税、公安、人力资源保障等部门的81项事项纳入前海管理局e站通服务中心统一办理。
三是工作机制创新。在中央层面，设立了前海部际联席会议机制，由国家发改委召集，30多个部委共同参与，作为最高政策协调和议事决策机构；在省级层面，由省自贸办负责对片区建设进行业务指导；市级层面，设立了前海蛇口片区及前海开发建设领导小组，负责前海蛇口片区建设及前海开发开放中的重大事项决策和重大问题解决。
四是机构设置创新。2015年5月，广东自贸试验区正式挂牌后，进一步优化调整内设机构，片区管委会在前海管理局加挂牌子，实现前海管理局与片区管委会一体化运作。目前，片区管委会（前海管理局）设置了15个处室，组织架构高度精简，实行扁平化运作，与多个市直部门职能相对应；管理局下辖3家直属企业（前海投控、前海金控、前海联控）。
五是探索合营模式。前海管理局与招商局集团成立合资公司，大力推进市场化运作模式，力争通过3—5年的努力，构建“小政府、大社会”的治理新体制，探索片区管理运营新模式。
六是强化日常监督。深圳市委成立前海廉政监督局，由市纪委归口管理，负责片区党风政风廉洁监督工作，集中履行纪检、监察、检察、公安经侦、审计等职能。廉政监督局局长兼任前海管理局党组成员，由市检察、公安经侦、审计部门派驻专门人员进行日常监督，实现日常化全方位监督，致力打造与国际接轨的廉洁示范区。
七是创新科学化的人才选用和发展体系。前海管理局坚持市场化、企业化管理运作，最大限度发挥市场配置资源决定性作用，为政府职能转变、机关事业单位改革和干部人事制度改革先行探索。首先是选人用人市场化。深圳市编办进一步下放机构编制管理权限，在前海管理局现有机构设置基础上，明确不再核定新增员额，由前海管理局自主抓好管理。其次是探索人才发展多元化。前海管理局机关干部除了晋升行政职务外，探索设立“管理+专业”两个通道，建立不同的职级体系，拓宽人才发展空间。最后是探索薪酬体系绩效化。不断建立健全制度化、科学化的薪酬激励体系。
八是以需求和问题为导向，进行大部门制架构设计。行政管理体制改革的目标是提高效能和建设服务型政府，但是从逻辑上深入分析，在具体问题或短期目标实现过程中，服务型政府和提高行政效能存在一定的冲突。根据实际需要人为地进行调整就又会偏离行政管理体制改革的初衷。前海管理局的大部门制架构设计具有鲜明的服务导向，行政职能虽专注于片区管理，但实际运行更倾向于园区运营，作为运营者，一切以市场主体入驻和入驻市场主体的需求为导向，整合或新创对口部门，专注审批和市场监管，为市场主体提供引导式服务。
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① 艾德洲. 中国自贸区行政管理体制改革探索[ J]. 中国行政管理，2017（10）
1. 从国家层面看，我国行政体制改革已进入“放管服”新时代
经济基础决定上层建筑，我国的行政管理体制脱胎于计划经济时代的行政管理模式，随经济体制改革的不断深入，计划经济时代的行政管理体制越来越不适应市场经济发展的客观要求，为了适应和促进市场经济的进一步快速发展，我国的行政管理体制存在改革创新的内在需要。随着对外开放的不断推进，我国经济已深度融入全球经济之中，也要求必须建立与国际接轨的行政管理体制和制度。十八大以来，新一届中央领导集体将政府职能转变作为深化行政管理体制机制改革的核心，将深化行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口，明确提出了“放管服”行政管理体制机制改革理念。
2. 从深圳实际来看，深圳已进行了七轮行政管理体制改革
深圳经济特区是全国市场经济的改革先锋，在探索市场经济改革的过程中，计划体制的束缚还普遍存在，旧的行政管理体制所带来的矛盾和问题较为突出。作为经济特区，依托先行先试的特区政策和改革创新的精神，在担负市场经济体制改革重任的同时，也肩负起为全国行政管理体制改革探路的使命。深圳市委市政府在大力推进市场经济体制改革的同时，先后进行了七轮的行政体制改革，稳步推进以转变政府职能、提高政府效率为核心的改革探索。
3. 自贸区承担了新时代体制机制改革的历史新使命
纵观上海、广东、天津和福建两批中国自贸试验区总体方案，中央政府都较明确地提出，自贸区肩负着我国在新时期加快政府职能转变，积极探索管理模式创新，促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径，积累新经验的重要使命。在近年来自贸区改革实践中，行政管理体制改革已经成为各类重点任务改革的核心，全面贯穿于投资体制改革、贸易便利化改革、金融改革等其他各项改革。可以说，自贸区承担了新时代体制机制改革的历史新使命。①
（二）前海体制机制改革创新概况
前海蛇口自贸片区成立以来，瞄准我国行政体制机制改革创新的方向，积极探索以法定机构为支撑的市场化政府治理新路径。作为全国首个以法定机构模式主导区域开发治理的政府机构，前海管理局确立了精简高效的企业化管理、市场化运作模式，仅以105名员额，先后承接了省、市下放的涉及经济、城市建设等领域的3批次共131项行政管理权限，并将市场监管、地税、公安、人力资源保障等部门的81项事项纳入e站通服务中心统一办理，构建流程最佳、环节最少、时间最短、服务最优的并联审批服务模式，形成“政府职能+前海法定机构+咨委会社会机构”的市场化政府治理新格局，实现以精简的行政编制高效撬动片区建设发展的目标，为政府职能转变探索了新路径。同时积极推动人才引进机制、资格互认机制、绩效考核机制等多个领域的体制机制创新。
（三）前海体制机制改革亮点集成
1. 市场化政府运营模式
（1）创新做法
一是以立法形式确定法定机构管理模式。2010年2月，前海管理局作为市政府直属派出机构正式挂牌设立，实行企业化管理、市场化运作。2010年8月，国务院批复《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，明确提出“按照精简高效、机制灵活的原则成立管理机构，探索完善法定机构运作模式，负责前海管理、开发工作；组建前海开发公司，负责区内土地一级开发和基础设施建设”。2011年7月，深圳市五届人大常委会第九次会议行使特区立法权，表决通过《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，深圳市政府随后颁布《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》和《深圳市前海湾保税港区管理暂行办法》，通过政府立法，以前海“一条例两办法”，确立法定机构管理模式。
二是享有相当于单列市管理权限的区域管理体。2010年，国家发改委相关批复明确要求“落实前海管理机构享有相当于计划单列市管理权限的政策，积极创造条件，下放审批权限，简化办理程序”。根据国务院授权，前海在非金融产业项目上，行使相当于计划单列市的管理权限。前海管理局先后承接了省、市下放的涉及经济、城市建设等领域的3批次共131项行政管理权限，并将市场监管、地税、公安、人力资源保障等部门的81项事项纳入前海管理局e站通服务中心统一办理。
三是工作机制创新。在中央层面，设立了前海部际联席会议机制，由国家发改委召集，30多个部委共同参与，作为最高政策协调和议事决策机构；在省级层面，由省自贸办负责对片区建设进行业务指导；市级层面，设立了前海蛇口片区及前海开发建设领导小组，负责前海蛇口片区建设及前海开发开放中的重大事项决策和重大问题解决。
四是机构设置创新。2015年5月，广东自贸试验区正式挂牌后，进一步优化调整内设机构，片区管委会在前海管理局加挂牌子，实现前海管理局与片区管委会一体化运作。目前，片区管委会（前海管理局）设置了15个处室，组织架构高度精简，实行扁平化运作，与多个市直部门职能相对应；管理局下辖3家直属企业（前海投控、前海金控、前海联控）。
五是探索合营模式。前海管理局与招商局集团成立合资公司，大力推进市场化运作模式，力争通过3—5年的努力，构建“小政府、大社会”的治理新体制，探索片区管理运营新模式。
六是强化日常监督。深圳市委成立前海廉政监督局，由市纪委归口管理，负责片区党风政风廉洁监督工作，集中履行纪检、监察、检察、公安经侦、审计等职能。廉政监督局局长兼任前海管理局党组成员，由市检察、公安经侦、审计部门派驻专门人员进行日常监督，实现日常化全方位监督，致力打造与国际接轨的廉洁示范区。
七是创新科学化的人才选用和发展体系。前海管理局坚持市场化、企业化管理运作，最大限度发挥市场配置资源决定性作用，为政府职能转变、机关事业单位改革和干部人事制度改革先行探索。首先是选人用人市场化。深圳市编办进一步下放机构编制管理权限，在前海管理局现有机构设置基础上，明确不再核定新增员额，由前海管理局自主抓好管理。其次是探索人才发展多元化。前海管理局机关干部除了晋升行政职务外，探索设立“管理+专业”两个通道，建立不同的职级体系，拓宽人才发展空间。最后是探索薪酬体系绩效化。不断建立健全制度化、科学化的薪酬激励体系。
八是以需求和问题为导向，进行大部门制架构设计。行政管理体制改革的目标是提高效能和建设服务型政府，但是从逻辑上深入分析，在具体问题或短期目标实现过程中，服务型政府和提高行政效能存在一定的冲突。根据实际需要人为地进行调整就又会偏离行政管理体制改革的初衷。前海管理局的大部门制架构设计具有鲜明的服务导向，行政职能虽专注于片区管理，但实际运行更倾向于园区运营，作为运营者，一切以市场主体入驻和入驻市场主体的需求为导向，整合或新创对口部门，专注审批和市场监管，为市场主体提供引导式服务。
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① 艾德洲. 中国自贸区行政管理体制改革探索[ J]. 中国行政管理，2017（10）
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