经济体制改革：新常态下供给侧结构性改革先锋之超大城市的土地管理

（一）深圳土地管理制度改革概况
 
作为改革先行地、试验田，深圳在全国土地改革格局中一直发挥着重要作用。2012年国土资源部、广东省政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》。根据总体方案，深圳按照“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的要求，坚持“产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控”的原则，总体上明确改革的目标和任务，从着力解决现实的主要矛盾入手，积极、稳步地推进各项改革任务的实施。
 
从近年来深圳推进土地管理制度改革的实际情况来看，深圳的土地改革主要是紧紧围绕国家提出的使“市场在土地资源配置中起决定性作用”和更好地发挥政府作用的新要求，应对深圳面临土地资源极为紧缺的严峻形势，以存量土地循环高效利用为重点，在国有土地产权制度、土地市场化建设、土地二次开发利用机制、土地用途管制制度、生态空间管理制度等改革攻坚的关键领域进行大胆的探索和实践。在深入系统顶层设计和完善改革体制机制创新，进一步深化土地管理制度改革的同时，在推进改革的过程中还不断强化“自下而上”基层首创的重要意义，希望从顶层设计和基层首创两个方面综合发力，力争能够取得实质性突破。
 
从国家、广东省联合批复的土地管理制度改革方案中具体改革任务来看，有的是国家希望深圳先行先试、率先探索的工作任务，但更多的改革任务是深圳应对自身发展迫切需要解决的问题所提出的改革课题，力求通过改革突破体制机制障碍，适应并引领深圳城市转型发展，支撑深圳长远、健康、可持续的发展。归纳起来，深圳本轮土地改革的主攻方向包括五个方面：
 
1. 分类、分区、分步明晰产权，完善土地产权制度
 
按照完善社会主义市场经济体制的要求，健全国有土地权利体系，分类研究制定国有土地产权管理政策，以土地总登记为平台，分步、分区、分类试点开展确权工作，依法保护土地权利人合法权益。推进《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑处理的决定》配套实施稳健出台，指导了原农村城市化历史遗留违法建筑处理试点开展确权工作，总结经验，探索原农村土地确权路径。另外，探索建立不动产统一登记制度，研究成立了深圳市不动产籍管理和测绘局，为全面统筹并推进全市不动产籍管理和登记工作奠定了扎实基础。
 
2. 完善土地市场运行机制，深化土地资源市场配置
 
充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，2013年1月，探索适应城市发展转型和产业结构优化升级的差别化土地供应政策，推进“1+6”文件的实施；2013年4月，创新国有土地供应方式，立足满足公益性项目投融资的需求，探索土地作价出资等土地有偿使用方式；2015年5月，出台了《关于促进安居型商品房用地供应的暂行规定》和《深圳市机构养老设施用地供应暂行办法》。这些改革探索为实现不同权利主体土地的同价同权，以市场化方式提高重大产业项目、公共设施用地配置效率开辟了新路，这些实践对于建立全国城乡统一的建设用地市场具有借鉴意义。

3. 完善二次开发利用机制，促进土地节约集约利用

落实土地集约优先的要求，推进城市存量土地二次开发利用，加强在补偿标准、历史遗留问题处理等方面的政策创新和统筹，探索建立规划控制、收益共享、运作高效的土地二次开发利用机制。同时，筹划并积极推进《深圳经济特区城市更新条例》制定，合理调整城市项目结构，规范旧住宅区更新改造工作，提高旧工业区综合整治比例，实现城市更新科学性和可持续性。以市政府发布施行的《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》为基础，以坪山新区（现坪山区）整村统筹土地整备项目试点为契机，建立健全土地整备政策体系和执行机制，规范土地整备项目资金管理，进一步加强对全市土地整备工作的指导和监督。
 
4. 加强生态空间管理制度创新，协调保护与发展的矛盾
 
在生态保护方面，进一步加强了基本控制线管理能力，出台了《深圳市人民政府关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见》，进一步增强了管制力度，同时将基本生态控制线管理制度提升至我市生态文明基本空间制度的高度，并探索以市场化方式实现生态保护与社区转型发展共赢的新路径，同时，积极推动南山区水源三村、宝安区黄麻布社区两项生态用地保护改革试点，探索生态空间保护多元模式，充分协调保护与发展的矛盾。
 
5. 优化管理职能，提升服务的行政效能
 
以提升行政效率和管理服务水平为目标，积极推进行政审批制度改革工作，全面梳理事权范围，优化职能体系，下放审批权限，简化审批环节，推进并联审批和跨部门工作的领导负责制，优化重大项目跟踪服务机制，加快推进政府职能转变。
 
总体而言，土地制度改革的核心理念是以权利保障为中心，将土地通过市场进行配置，根本目标则是建立原农村集体土地和国有土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。这就要求构建平等进入、公平交易的土地市场，在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，有效激活各类集体土地为深圳的城市发展转型提供有效支撑。
 
围绕《深圳市土地管理制度改革总体方案》确定的改革目标及改革思路，深圳以土地产权明晰为核心，以市场化为导向，创新土地利益共享机制为驱动力，从这三个关键点推动改革，深圳在诸多领域开展了一些卓有成效的改革实践，一定程度上解决了深圳当下的一些迫切问题，也为改革的进一步深入推进积累了经验。

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