经济体制改革：新常态下供给侧结构性改革先锋之超大城市的土地管理

（二）深圳土地管理制度改革重点

1. 稳步推进国有土地产权制度改革

（1）推进原农村土地权益重构研究和试点。以“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”为核心，以着力解决严重影响城市规划的历史遗留问题为目标，积极探索运用市场化手段和利益共享的方式来综合解决城市化土地历史遗留问题和存量土地开发的联动实施路径，协调并解决好城市发达片区和欠发达片区的发展差异和矛盾，切实保障不同主体在深度城市化过程中利益的公平分享，这条路径的提出既着眼于当下，又立足长远，希望以“骨头”+“肉”挂钩方式解决两难困局，彻底明晰产权，既解决城市化历史遗留问题，又解决了城市规划实施的要求。

（2）推进农村城市化历史遗留违法建筑处理试点实践。城市化历史遗留违法建筑涉及数量巨大、主体成分复杂、波及面广、问题交织存在，开展试点工作可以有效降低政策的运行风险，并且通过试点还可以逐步积累政策的处理经验，为进一步完善政策提供实践的支撑。自《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》2014年施行以来，深圳主要结合城市更新、土地整备、重点发展区域处理历史遗留违法建筑需求和股份合作公司试点改革要求，遴选试点区域，全面开展农村城市化历史遗留违法建筑处理试点工作。从试点的效果来看不及预期，历史遗留违法建筑作为快速城市化遗留下来的大问题积重难返，但深圳必须要面对，尤其是在新的发展时点上必须直面要解决的问题。从市委市政府的部署来看，深圳正花大力气准备全面解决这一问题。

（3）出台《关于征地安置补偿和土地置换的若干规定（试行）》。这一政策的出台是进一步妥善处理深圳高度城市化进程中征地历史遗留问题处理和收地补偿工作的重要部署，它特别强调应当坚持以货币补偿为主，以土地安置和土地置换为辅，以等价值补偿为基本原则。严格限定了土地安置、土地置换的情形，强化了土地安置、土地置换与原农村集体经济组织建成区的建设及城市更新等问题的依法统筹处理。这一政策的出台酝酿了较长的时间，这从一定程度上说明了它的重要性，它是对过去30多年来深圳城市化历史问题一次较为全面的回应。从整体效果上来看，它的出台一方面使原村民能合理、合规地分享城市发展成果；另一方面，也进一步满足城市发展的土地和空间需求，实现国家、集体和个人利益共享机制，还有在加强土地管理、依法行政和法治政府建设上意义重大。

2. 进一步强化土地市场化建设

（1）凤凰社区“农地”入市。凤凰社区“农地”入市这一做法解决了原本属于城市化过程中权属不清、手续不全的历史遗留用地的问题。通过该政策创新得以入市交易，为全国实现土地同价同权、建设城乡统一建设用地市场提供了有益的尝试。具体体现在以下这四个方面：一是“农地”入市，改变了以往“凡集体土地必须征用，唯国有土地才能出让”的传统模式；二是利益共享，用地出让收益将按照相应比例由政府和原村集体分配，在利益分享方式上灵活采取现金、物业、股权等多样的分成方式，实现社区股份公司、企业、政府三赢；三是产业落地，实现了有需求的企业与原农村集体建设用地的对接，成功盘活了“政府拿不走、社区用不好、市场难作为”的历史遗留用地，增强了产业空间的供给能力；四是社区转型，引导社区从以往低水平的卖地、租地向股权分红转变，推动了社区集体股份公司由“地主”向“资本家”转变，既有利于推动社区经济转型，又更有利于社区融入城市，实现原村民“人的城市化”。

客观来看，凤凰社区的“农地”入市示范意义大于实践，它是对国家当前推行的“同价同权、同等入市”政策的重要响应，开辟了不同权利主体土地的同价同权、同等入市的新路，对于建立全国城乡统一的建设用地市场具有借鉴意义，另外对于提升城市的整体活力具有非常大的作用。

（2）进一步拓宽原农村集体经营性建设用地入市交易范围。在总结凤凰社区“农地”入市经验基础之上，对于符合规划的原农村集体经营性建设用地入市，试点解决安居型商品房、养老院、中小学、医院等民生领域用地问题。从改革推进情况来看，《关于促进安居型商品房用地供应暂行规定》《深圳市养老服务设施用地供应暂行办法》两项新政陆续出台。这些改革，一方面在保障和改善民生项目上走出了一条市场化配置的新路子；另一方面，也为现有部分存量土地在规划等条件符合的基础上，激活了沉睡的土地资源，有效拓展出一条土地供应的路子，切实保障土地的有效供应。还需要特别强调的是，两项政策均针对原农村集体经济组织，为尚未进行开发建设的土地提出了利益共享的思路，进一步保障了原农村集体参与城市化、分享城市化利益。

这一改革探索是在凤凰社区农地入市之后，又一“微创式”的创新实践。这一做法进一步拓宽了深圳市土地资源供地的来源，并且不仅限于产业发展需求，从准公益性的配套提升上也逐步清晰化，同时也进一步确立了深圳立足充分发挥市场配置资源的基本导向。

（3）推进前海差别化土地供应，完善土地市场配置规则。前海合作区是深圳推进土地管理制度改革的综合试点之一，应重点探索和完善差别化土地供应政策、土地节约集约利用机制和土地收益分配调节机制等。前海承载“一带一路”倡议、自贸区、深港合作等国家使命，近几年来受政策叠加效应的影响，片区内及周边产业空间的“地产化”趋势明显，地价、房价、租金走高，这给前海的产业导入带来巨大压力，企业的营商成本攀高。因此，进一步加强房地产调控成为前海土地和房地产管理的重要内容，差别化土地供应需求和作用日益明显。

从跟踪前海的实际情况来看，前海在过去的几年中探索了街坊小地块的出让模式，并大力推行1.5级开发，成为全国争相学习的典范，尝试了公告出让、作价出资等出让方式，集中成片开发也正在研究中。总的来看，前海的开发建设正在如火如荼地进行，将会逐步呈现一个全新的“中国曼哈顿”。

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