经济体制改革：新常态下供给侧结构性改革先锋之超大城市的土地管理

3. 积极推动土地二次开发利用机制创新改革

（1）城市更新。 一是稳步推进城市更新体制机制完善。2009年，《深圳市城市更新办法》以行政规章的形式予以确立。近年来，随着城市更新工作的不断推进，围绕城市更新的体制机制不断逐步建立和完善，这主要体现在城市更新的规划、计划、土地建筑物核查、实施主体确认、用地审批等多个环节的工作机制日渐完善，地价评估也创新性地提出了以摇号选定评估机构进行综合测算的新路子，城市更新专项规划的编制和审批技术要求也更为科学，逐步减少人为因素的影响，保障了公平性、客观性。总的看来，城市更新的体制机制建设已逐步建立并完善，形成了一套行之有效的规范，其对政府、市场、权利人等均从不同层面上进行了行为规范，有效释放了深圳市的存量土地，为深圳的转型发展和配套提升发挥巨大作用。

二是着力历史用地处置的突破。具体而言，城市更新历史用地处置是特殊历史问题的特别解决方法，是特殊时期创新解决历史问题的独特方式，能顺利出台有其“天时”和“地利”的客观有利条件，当然广东省“三旧”改造的利好政策窗口也提供了相当的支撑，而且从总体操作上看其程序正义、产权合法化、利益分配公平性均有所体现，让原农村的利益得以显化，更重要的是这种以市场为导向的解决方式给其他领域的改革作出了很好的示范。还有一个特别要提及的是，虽然通过统征和统转，深圳全市土地全部已经国有化，但是有相当一部分土地并没有实现真正意义上的国有化，名义上土地所有权国有，事实上由原农村集体占有。这也是我们这次赋予历史用地的又一特殊内涵，即未完善征转手续用地，希望借此彻底解决土地的遗留问题。从执行几年的效果来看，这一政策的出台解决了更新项目范围内产权不清晰的问题，一定程度上消化了历史问题，与此同时还有效解决了长期制约城市更新项目难以推进的现实，提升了城市更新的实施效率。
 
三是推动城市更新条例的制定。城市更新经过多年的运作和实践，已经建立起了包含政府规章、制度建设、操作指引、技术标准等多个层次的支撑体系，随着城市更新工作的不断推进，城市更新上升为地方立法层面的需求日趋强烈，在此背景下，深圳正在着手《深圳市城市更新条例》的制定工作，希望上升至地方法律层面。从目前了解的情况来看该政策维持了之前建立的“政府引导，以市场化运作为主，充分发挥资源市场化配置作用”主导机制，同时在拆迁补偿标准上初步提出了满足一定的拆除比例条件情况下可作为设定强制执行的前提。随着城市更新法制化建设的不断深入，可以预见倘若这一政策在未来几年内如果能真正实现落地，将进一步化解当前城市更新“拆不动、赔不起、玩不转”的现实困境，有效解决制约城市更新的根本问题。

（2）土地整备。 一是项目土地整备。项目土地整备是传统的按照公共利益的需要实施的土地整备，应该说是土地整备实施收储的常规套路，其主要执行依据是国家的《国有土地上房屋征收与补偿条例》和深圳的《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》。《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》已于2013年5月1日起实施，原《深圳市公共基础设施建设项目房屋拆迁管理办法》已经废止。这一政策是紧跟国家的政策导向而出台的，也进一步结合深圳的实际情况，针对性地提出了深圳基于公共利益需要实施房屋征收的具体操作要求和办法，从近年来实施的情况来看，项目土地整备的推动在满足公益性建设需求方面提供了很大的支撑。

二是整村统筹土地整备。坪山是当时深圳土地管理制度改革要求的两个综合试点之一，整村统筹土地整备也正是坪山在历经多年的探索实践基础之上所提炼总结的土地整备创新模式，这种改革充分体现了基层首创精神，它重点在于在总结“整村统筹”土地整备模式经验基础上，探索建立整村统筹和片区统筹土地整备利益共享机制，通过建立“底线”和“基准线”，发挥政府和市场作用，推动实现利益合理分配。从跟踪了解的情况来看，根据坪山经验总结提炼而成的《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》于2015年印发，该办法对位于原特区外的土地整备试点项目按照整村统筹和片区统筹两类模式推进，同时加强规划、土地、资金的政策整体统筹，主要通过拨付土地整备资金、留用土地、收益分成、物业返还等方式，实现政府、原农村集体经济组织继受单位及相关权益人等多方利益统筹。该改革探索丰富了征收补偿方式，实现了原用途补偿向公平补偿的转变，政府主导补偿向协商补偿的转变，对于国家征地制度改革具有借鉴意义。2018年4月，深圳市规划国土委坪山管理局就南布社区商业留用土地出让事宜与深圳南布股份合作公司签订了《深圳市土地使用权出让合同书》，深圳市首例整村统筹试点项目正式迈入建设实施阶段。2018年8月，《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》正式公布。

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