深圳全民阅读立法：历程与解读（上）

（二）《条例》内容的亮点解读

《条例》共分5章28条，包括总则、工作职责、阅读推广、阅读保障和附则等五大方面内容，其中核心内容和创新特色在工作职责、阅读推广和阅读保障的法律规定上。

1.《条例》第一章“总则”的规定有四条，其中的创新亮点在于突出了“阅读权利”“政府引导”和“社会参与”。

一是明确了立法宗旨和目的，突出“阅读权利”的保障。《条例》第一条规定“为了促进全民阅读，保障市民阅读权利，提高市民文明素质，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合深圳经济特区实际，制定本条例”。条文表明立法的宗旨和目的有三点，即“促进全民阅读、保障市民阅读权利、提高市民文明素质”。因《条例》本身定位为全民阅读促进条例，自然“为了促进全民阅读”应是题中之意。“保障市民阅读权利”在立法宗旨和目的上得到充分体现，表明深圳已把“市民阅读权利”上升到法律层面，也即作为公民的权利层面进行保障。党的十八届四中全会作出的关于推进全面依法治国的决定中，就提出要推进公民文化权利的落实，所以本《条例》的立法宗旨和目的将作为文化权利范围之一的阅读权利写入法律条文给予充分保障，既是贯彻落实中央全面依法治国的决定的具体体现，同时也表明经济特区的先行先试的示范探索，深圳要在“保障市民阅读权利”方面作出积极的改革探索，保障市民参与阅读、享受阅读服务、从事阅读创造以及阅读创造成果受到保护的阅读权利，从阅读促进方面作出有意义的施政实策。“提高市民文明素质”也应是促进全民阅读之后的必然结果。

二是明确了全民阅读促进的责任，突出“政府引导”和“社会参与”。《条例》第三条规定“全民阅读促进工作遵循政府引导和社会参与相结合的原则，政府与社会各界协同提供全民阅读服务，积极推动全民阅读活动”。这里确定了全民阅读促进工作遵循的原则是“政府引导”与“社会参与”相结合，通过“政府与社会”的协同，达到促进全民阅读的目的。“政府引导”包括了政府应该承担的推进全民阅读服务和开展全民阅读活动的主体责任，政府发挥主体责任推进作为基本公共文化服务的全民阅读服务，本身就是积极的正面的引导。但是政府发挥作为公共文化服务主体的职责和责任，并不排除社会和公民的参与推进全民阅读，所以本《条例》提出要“政府引导”与“社会参与”相结合，强调政府与社会的“协同”，符合推进国家治理现代化和提高现代治理能力的方向和精神，也符合文化治理现代化的精神。全民阅读促进既可以是政府行为，同时也可以是社会行为，还可以是人行为，如能通过法律的规定，促进政府、社会、个人三方力量共同推进全民阅读，那对国家、城市、市民都是好事。

三是明确了引导“社会参与”范围。《条例》第四条规定“鼓励企事业单位、其他组织和个人开展全民阅读促进活动”“鼓励依法设立公益性阅读组织”。在第三条强调“社会参与”的基础上，本条规定属于鼓励性条款，明确了鼓励企事业单位、其他组织和个人开展全民阅读促进活动。在具体形式上，该条还明确支持鼓励设立公益性阅读组织来促进全民阅读活动。这些都是符合中央关于全面深化改革和全面依法治国精神的，也符合中央加快构建现代公共文化服务体系的精神。《中办国办关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的基本原则之一就是要坚持社会参与，激发各类社会主体参与公共文化服务的积极性。还指出要培育发展文化类社会组织，加大政府向社会购买服务力度。本条款即是该项原则和措施在全民阅读服务中的体现。

2.《条例》第二章“工作职责”规定有七条，创新亮点在于设立“深圳市全民阅读指导委员会”，并明确拟定“全市全民阅读发展纲要”。

《条例》在“工作职责”相关条款中，规范明确与全民阅读促进有关的市区政府、相关部门、指导机构、主管机构和公共阅读机构促进全民阅读的工作范围和职责，强调了市、区政府“应当将全民阅读促进工作纳入本级文化事业发展规划，建立全民阅读促进工作协调机制，为全民阅读设施建设和优秀出版物创作、出版和发行及各类全民阅读活动的开展，提供政策引导和统筹保障”。

本章的创新亮点在于创新设立“深圳市全民阅读指导委员会”，作为法定的全市性阅读指导机构。《条例》第六条规定“设立深圳市全民阅读指导委员会”，明确其组成单位，规定“市全民阅读指导委员会由市宣传、文化、教育、财政、民政、人力资源和社会保障、卫生和计生等部门以及市总工会、共青团、妇联、文联、残联等组织组成”，规定了该委员会的职责，包括“指导拟定全市全民阅读发展纲要；规划、协调全市性全民阅读重大活动；发布全民阅读评价指标体系和全民阅读指数；组织制定全民阅读水平测试标准；组织制定全民阅读基础书目和分类推荐书目评选办法，发布包括数字化出版物在内的全民阅读基础书目和分类推荐书目；开展其他全民阅读促进工作”。该条款还规定了“市全民阅读指导委员会办事机构设在市文化主管部门，负责市全民阅读指导委员会的日常工作”。

目前全国的全民阅读推进工作还没有形成统一规范的组织领导机构。根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快构建现代公共文化服务体系建设的意见》要加强组织领导的要求，本《条例》规定设立深圳市全民阅读指导委员会。该委员会属于全市性的跨部门、跨系统的议事协调机构，参照深圳市精神文明建设委员会、深圳市决策咨询委员会、深圳市语言文字工作委员会的模式运作。因为全民阅读涉及的范围和内容非常广泛，既涉及作为政府必须提供的基本阅读服务，又涉及社会参与，形成全民性的阅读促进。所以设立一个统一的由全民阅读相关部门都能参与决策指导的机构非常必要，更能动员全社会的阅读资源为保障市民的阅读权利和提高市民的阅读素质提供充分的支撑。在深圳的探索实践中，为了推进“深圳读书月”的持续开展，由市委宣传部牵头成立了深圳读书月组委会，成员单位包括市文化主管部门、市教育主管部门、各区宣传部，还有工会、共青团、妇联、文联等机构。未来依《条例》设立的深圳市全民阅读指导委员会应作为市政府的议事协调机构设立，应超越单项活动的组织机构设置运作模式，除了相关部门必须参与外，还应体现社会参与的原则要求吸纳社会代表参加参与全民阅读的促进工作。唯有如此，才能体现全民阅读的“全民性”，也可更好地体现依法促进全民阅读的“法治性”。

本章第八条还规定了深圳市全民阅读指导委员会指导拟定全市全民阅读发展纲要的主要内容，规定“全市全民阅读发展纲要”应当包括下列内容：公共图书馆、大型实体书店等阅读设施规划及相关阅读资源配置；阅读组织培育和阅读服务专业人才培养；重点扶持的全民阅读项目；未成年人阅读推广计划；数字化阅读服务；阅读统筹保障；其他促进全民阅读的有关内容。从“全民阅读发展纲要”的内容可以看出，深圳未来将对阅读设施、阅读资源、阅读推广、阅读项目、未成年人阅读推广、数字阅读、阅读保障等重要内容在法律规范的基础上进行精细规划，转化为实际可操作的措施任务，由此形成深圳全民阅读从法律、规划到具体措施的全链条促进的阅读文化生态。

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