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我国非政府文化资源参与公共文化服务的现状与问题
作者：袁园 来源：《深圳市文化艺术研究与探索》丛书 责任编辑：Gangan 2023-03-24 人已围观
◎袁园：深圳市特区文化研究中心助理研究员
随着社会的发展，以及改革开放以来政治、经济、生活和文化观念的巨大变化，非政府组织在公共文化服务体系中越来越受到重视。联合国前秘书长安南在谈到影响世界发展的十大因素时，把NGO组织排在了第五位。党的十六届四中全会也谈到要充分发挥非政府组织的作用，构建社会主义和谐社会。党的十七届六中全会则明确提出：“落实和完善文化经济政策，支持社会组织、机构、个人捐赠和兴办公益性文化事业，引导文化非营利机构提供公共文化产品和服务。”
在西方发达国家，非政府组织是公共文化产品、公共文化服务的主要生产者，但在我国，目前这一组织的发展还处于初级阶段，其所发挥的作用还只是公共文化产品的补充，是公共文化服务社会化、市场化的主要参与者。非政府组织目前在我国公共文化服务体系中发挥的作用所占比重还很小，但随着文化体制改革的不断深入、社会转型进程的加快，非政府组织的重要性开始被各级政府重视。
相对而言，西方的非政府组织有着较长的发展历史和制度传统。虽然定义也有很多种，但是基本上符合以下几种特征：一是组织性。有内部规章制度、负责人和经常性活动。同时，还有根据国家法律注册的合法身份，并且组织的管理者能对组织的承诺负责。二是民间性。在体制上独立于政府，也不是由政府官员主导的董事会领导。三是非利润分配性。非营利组织可以盈利，但不是为组织的拥有者积累利润，所得必须继续用于组织的使命。四是自治性。非营利组织能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管理程序。五是自愿性。无论是实际开展活动，还是在管理组织的事务中，主要还是为志愿参与。
我国目前还没有严格意义上的非政府组织，但有一些比较近似的民间组织。主要也是以非营利性、民间性、公益性、自愿性与组织性为特征的。当前，我国在政府职能转变和建设“公共服务型政府”的总体形势下，对非政府组织的重视刚刚开始，对其所能发挥的功能还处于摸索阶段，而处理政府主体和非政府组织主体间的关系还存在着诸多困难。但是，不可忽视的是，全国各地各级政府在城市和农村社会转型的当前阶段，均有很强的创新意识。在我国长久以来“大政府”的管理传统之下，非政府组织乃至非政府资源如何作为社会力量参与公共文化服务和社会文化建设，已经成为一种自觉的思考，全国各地都开展了形式各样的有益尝试和具体实践。
一、非政府资源参与公共文化服务的实践
目前，关于非政府资源应该如何参与公共文化服务还没有定论，但在国家层面的方向指引下，各大中城市甚至西部农村地区都积极利用、激活现有的社会资源，进行了各种公共文化服务形式的创新。总结起来，主要有以下几种形式：
1．以现代市场经济契约合作的方式进行公共文化服务购买。
2003年前后，我国上海、北京、江苏等地兴起了公共服务购买的热潮。在这种模式中，政府和非政府组织建立起公私合作伙伴关系，政府不直接履行社会管理和服务职能，而是将可以社会化的一部分服务转为购买和监管，政府部门的工作重心也转移到制定发展规划、确定服务标准、加强监督管理和了解群众需求等方面。这种公私伙伴关系，又称公私合伙制、公私协力关系或公私合作制，是公共部门与私人机构为了提供公共服务而建立起来的一种相互关系，一般通过正式的合约来确立。在合约中，政府部门和非政府组织根据事先约定确立各自的职责，发挥各自的运行机制，以达到合理利用资源进行公共文化服务的目的。通常来说，非政府组织是公共文化产品的提供者，政府则是出资人，是公共文化产品的购买者。这种契约式合作的一般要求有：（1）服务承包者必须是独立的民间组织；（2）采购适宜且具体的服务成果/产品，有可以量化和评价的标准；（3）政府的公共责任具有不可规避性；（4）确保用公平的程序选择适当的服务承包者。契约模式是一种非常典型的现代市场经济的运作方式，因而这种模式一般在我国市场经济发达、较为富裕的省份、城市有着较为广泛的尝试。
案例：上海黄埔区打浦桥街道办事处与华爱社区服务管理中心的合作
华爱社区服务管理中心是个独立的民办非企业单位。一开始，它是上海基督教青年会（YMCA）下设的一个专门负责社区建设的项目部门。2001年，在青年会的协助下成长起来，成为一个独立的机构。打浦桥街道办事处希望借助华爱专业化的管理来提高社区服务的质量，并实行社区文化中心的社区管理服务的外包。
打浦桥社区文化中心的运行费用由街道办事处全额支付。打浦桥街道除了前期投入硬件建设之外，全额支付华爱在打浦桥社区文化中心的人员工资、办公日常开销、活动经费等。在华爱专业化的管理之下，社区文化建设取得了显著成果，改变了社区管理体制，提高了社区服务的效益。一般来说，传统的社区管理依托于街道办事处和居委会，但是行政部门能量有限，既没有足够的人力来管理，又缺乏办事效率。例如，上海绝大多数街道都曾建立过图书馆、健身房、活动室等公共文化设施，但至少有40%的居民从未踏入这类文化娱乐场所。久而久之，为了降低运营成本，不少场馆或者外包或者自营成为单一的“棋牌室”“麻将房”。另一方面，传统的行政管理使得这些场所的开放时间恰恰与居民的使用时间相反，场所开放的时候，居民们一般都外出上班，等居民们下班回来有场所使用需求的时候，场所管理人员也下班并关闭了场所。这些活动和服务项目的设置没有真正贴近居民生活和需求，导致了管理效率低下和服务效果差的结果。而专业的民间组织运营管理者，由于与政府部门的运作方式和思维方式不同，则能有效针对居民需求提供人性化的服务。为了平衡大众服务和特殊服务，一方面，他们通过不同收费标准来引导不同人群的文化体育消费活动。例如白天老人比较多，健身房的收费较低，吸引老人白天参加健身活动，而晚上则适当提高收费，为下班的上班族提供服务。另一方面，则针对特殊人群实行免费。比如一些培训类的课程，对社区内的残疾人免费开放；还有一些文艺演出等活动，对社区的低保对象发放免费券。
社区文化中心的监督管理机构是社区居民代表、华爱和街道办事处三方组成的管委会，管委会定期听取华爱的工作报告，并提出监督意见。虽然政府部门和华爱社区管理中心之间有正式的服务购买协议，但是并没有形成专业的系统的评估，主要评估方式是听取汇报和检查，包括华爱与街道办事处每两周一次的协调会，讨论社区文化中心的运行问题，华爱每月提交一份月报告，每半年提交一次总报告，使得作为委托方的街道办事处能够及时清楚地了解和掌握社区文化中心的情况。
对于华爱社区管理中心这样的非政府、民间性组织来说，服务质量和品牌建立都是保证他们能够获得持续发展的生命线，只有依靠优质的服务和口碑营造起来的品牌效应，他们才能够在这个市场上拥有竞争力，继续获得来自政府和社会的资源。在这种情况下，潜在的市场竞争促使他们总是会以最低的成本来获取最高的质量回报，并以先进的理念和管理方式充分发挥社区文化中心的效用。相比之下，就能够获得和传统的政府管理模式截然不同的效果。正如上海基督教青年会一位负责人所说：“民间组织是需要社会公信力的，品质一直是我们追求的目标。我们把工作当做一种事业，而不仅仅是职业。所以，我们更加有责任心，也更加注重产出的效果。比如我们通过管理制度来提高效率和质量，实行‘一人多岗’，一个员工往往要发挥3到4个人的岗位作用，这在政府部门和官办NGO都是不可能做到的。”
随着社会的发展，以及改革开放以来政治、经济、生活和文化观念的巨大变化，非政府组织在公共文化服务体系中越来越受到重视。联合国前秘书长安南在谈到影响世界发展的十大因素时，把NGO组织排在了第五位。党的十六届四中全会也谈到要充分发挥非政府组织的作用，构建社会主义和谐社会。党的十七届六中全会则明确提出：“落实和完善文化经济政策，支持社会组织、机构、个人捐赠和兴办公益性文化事业，引导文化非营利机构提供公共文化产品和服务。”
在西方发达国家，非政府组织是公共文化产品、公共文化服务的主要生产者，但在我国，目前这一组织的发展还处于初级阶段，其所发挥的作用还只是公共文化产品的补充，是公共文化服务社会化、市场化的主要参与者。非政府组织目前在我国公共文化服务体系中发挥的作用所占比重还很小，但随着文化体制改革的不断深入、社会转型进程的加快，非政府组织的重要性开始被各级政府重视。
相对而言，西方的非政府组织有着较长的发展历史和制度传统。虽然定义也有很多种，但是基本上符合以下几种特征：一是组织性。有内部规章制度、负责人和经常性活动。同时，还有根据国家法律注册的合法身份，并且组织的管理者能对组织的承诺负责。二是民间性。在体制上独立于政府，也不是由政府官员主导的董事会领导。三是非利润分配性。非营利组织可以盈利，但不是为组织的拥有者积累利润，所得必须继续用于组织的使命。四是自治性。非营利组织能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管理程序。五是自愿性。无论是实际开展活动，还是在管理组织的事务中，主要还是为志愿参与。
我国目前还没有严格意义上的非政府组织，但有一些比较近似的民间组织。主要也是以非营利性、民间性、公益性、自愿性与组织性为特征的。当前，我国在政府职能转变和建设“公共服务型政府”的总体形势下，对非政府组织的重视刚刚开始，对其所能发挥的功能还处于摸索阶段，而处理政府主体和非政府组织主体间的关系还存在着诸多困难。但是，不可忽视的是，全国各地各级政府在城市和农村社会转型的当前阶段，均有很强的创新意识。在我国长久以来“大政府”的管理传统之下，非政府组织乃至非政府资源如何作为社会力量参与公共文化服务和社会文化建设，已经成为一种自觉的思考，全国各地都开展了形式各样的有益尝试和具体实践。
一、非政府资源参与公共文化服务的实践
目前，关于非政府资源应该如何参与公共文化服务还没有定论，但在国家层面的方向指引下，各大中城市甚至西部农村地区都积极利用、激活现有的社会资源，进行了各种公共文化服务形式的创新。总结起来，主要有以下几种形式：
1．以现代市场经济契约合作的方式进行公共文化服务购买。
2003年前后，我国上海、北京、江苏等地兴起了公共服务购买的热潮。在这种模式中，政府和非政府组织建立起公私合作伙伴关系，政府不直接履行社会管理和服务职能，而是将可以社会化的一部分服务转为购买和监管，政府部门的工作重心也转移到制定发展规划、确定服务标准、加强监督管理和了解群众需求等方面。这种公私伙伴关系，又称公私合伙制、公私协力关系或公私合作制，是公共部门与私人机构为了提供公共服务而建立起来的一种相互关系，一般通过正式的合约来确立。在合约中，政府部门和非政府组织根据事先约定确立各自的职责，发挥各自的运行机制，以达到合理利用资源进行公共文化服务的目的。通常来说，非政府组织是公共文化产品的提供者，政府则是出资人，是公共文化产品的购买者。这种契约式合作的一般要求有：（1）服务承包者必须是独立的民间组织；（2）采购适宜且具体的服务成果/产品，有可以量化和评价的标准；（3）政府的公共责任具有不可规避性；（4）确保用公平的程序选择适当的服务承包者。契约模式是一种非常典型的现代市场经济的运作方式，因而这种模式一般在我国市场经济发达、较为富裕的省份、城市有着较为广泛的尝试。
案例：上海黄埔区打浦桥街道办事处与华爱社区服务管理中心的合作
华爱社区服务管理中心是个独立的民办非企业单位。一开始，它是上海基督教青年会（YMCA）下设的一个专门负责社区建设的项目部门。2001年，在青年会的协助下成长起来，成为一个独立的机构。打浦桥街道办事处希望借助华爱专业化的管理来提高社区服务的质量，并实行社区文化中心的社区管理服务的外包。
打浦桥社区文化中心的运行费用由街道办事处全额支付。打浦桥街道除了前期投入硬件建设之外，全额支付华爱在打浦桥社区文化中心的人员工资、办公日常开销、活动经费等。在华爱专业化的管理之下，社区文化建设取得了显著成果，改变了社区管理体制，提高了社区服务的效益。一般来说，传统的社区管理依托于街道办事处和居委会，但是行政部门能量有限，既没有足够的人力来管理，又缺乏办事效率。例如，上海绝大多数街道都曾建立过图书馆、健身房、活动室等公共文化设施，但至少有40%的居民从未踏入这类文化娱乐场所。久而久之，为了降低运营成本，不少场馆或者外包或者自营成为单一的“棋牌室”“麻将房”。另一方面，传统的行政管理使得这些场所的开放时间恰恰与居民的使用时间相反，场所开放的时候，居民们一般都外出上班，等居民们下班回来有场所使用需求的时候，场所管理人员也下班并关闭了场所。这些活动和服务项目的设置没有真正贴近居民生活和需求，导致了管理效率低下和服务效果差的结果。而专业的民间组织运营管理者，由于与政府部门的运作方式和思维方式不同，则能有效针对居民需求提供人性化的服务。为了平衡大众服务和特殊服务，一方面，他们通过不同收费标准来引导不同人群的文化体育消费活动。例如白天老人比较多，健身房的收费较低，吸引老人白天参加健身活动，而晚上则适当提高收费，为下班的上班族提供服务。另一方面，则针对特殊人群实行免费。比如一些培训类的课程，对社区内的残疾人免费开放；还有一些文艺演出等活动，对社区的低保对象发放免费券。
社区文化中心的监督管理机构是社区居民代表、华爱和街道办事处三方组成的管委会，管委会定期听取华爱的工作报告，并提出监督意见。虽然政府部门和华爱社区管理中心之间有正式的服务购买协议，但是并没有形成专业的系统的评估，主要评估方式是听取汇报和检查，包括华爱与街道办事处每两周一次的协调会，讨论社区文化中心的运行问题，华爱每月提交一份月报告，每半年提交一次总报告，使得作为委托方的街道办事处能够及时清楚地了解和掌握社区文化中心的情况。
对于华爱社区管理中心这样的非政府、民间性组织来说，服务质量和品牌建立都是保证他们能够获得持续发展的生命线，只有依靠优质的服务和口碑营造起来的品牌效应，他们才能够在这个市场上拥有竞争力，继续获得来自政府和社会的资源。在这种情况下，潜在的市场竞争促使他们总是会以最低的成本来获取最高的质量回报，并以先进的理念和管理方式充分发挥社区文化中心的效用。相比之下，就能够获得和传统的政府管理模式截然不同的效果。正如上海基督教青年会一位负责人所说：“民间组织是需要社会公信力的，品质一直是我们追求的目标。我们把工作当做一种事业，而不仅仅是职业。所以，我们更加有责任心，也更加注重产出的效果。比如我们通过管理制度来提高效率和质量，实行‘一人多岗’，一个员工往往要发挥3到4个人的岗位作用，这在政府部门和官办NGO都是不可能做到的。”
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