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深圳市在全国率先开展行政审批制度改革
作者：王慧农、王斌 来源：《敢闯敢试 : 改革开放以来深圳创造的全国“率先”》 责任编辑：xiangwang 2022-12-21 人已围观
1997 年，深圳开展了行政审批制度改革，它是在全国首创的由地方政府进行的全面、系统的改革。
当时，《深圳特区报》和全国各大媒体对此进行了广泛的宣传、报道，也极大地鼓励和推动了全国各地的行政审批制度改革。
作为这场改革的参与者和见证人之一，时任深圳市体改办宏观体制处处长的我，亲历了这一改革的全过程。
1998 年 8 月 25 日，深圳市政府常务会议通过了深圳市政府各部门审批制度改革方案，不到一年的时间，就完成了前期调研、方案制定、组织实施等全部工作。改革后，政府部门原有的审批事项由 737 项减为 310 项，原有的核准事项由 371 项减为 321 项，深圳市政府部门和有关单位原有的上千项审批与核准事项被“砍”去了近 43%，其中审批事项的减幅更是高达 57.8%。深圳的行政审批制度改革速度之快、改革幅度之大前所未有，开创了中国内地行政审批制度改革的先河。
记得从 1998 年开始，全国许多地方相继开展行政审批制度改革，并取得了初步成效。2001 年 9 月，国务院对全面推进这项改革作出部署。自此，行政审批制度改革这场政府自我革命的生动实践，在全国范围内有领导、有计划、有步骤地拉开了帷幕。
你能想象得出 10 多年前，深圳很多可以由市场说了算、单位可以自主决定的事情，却要到市政府有关部门去审批后才能执行吗？没错，像调整文体演出票价、报纸增加一个版的广告、企业裁减员工、宾馆多设一个餐厅等等，都要由政府审批，早年的深圳身上确实留有这样的历史印迹。这样“跑审批”有多苦？有单位和企业满腹委屈地表示苦不堪言：“我们是‘一步一叩首’啊！”审批的繁冗，成为当时政府办事难、效率低的“症结”，社会投诉和群众意见的“焦点”，也是经济发展的“瓶颈”。“市场经济绝不是‘审批经济’！现行审批制度不改不行！”
1997 年年初，时任深圳市体改办主任的张思平毅然以市体改办的名义，向深圳市领导呈送了题为《以清理和重定审批项目为重点，实现转变政府职能改革重大突破的建议》的手写信，道出了行政审批制度的种种弊端，以及改革的必要性、重要性、紧迫性。面对来信，当时的深圳市委书记厉有为、市长李子彬当场回应：“改！”这掷地有声的一个“改”字，体现了深圳市委、市政府领导期望提高行政效率、建设现代服务型政府的决心。一封信引发了一场革命。深圳市委、市政府主要领导都在这封信上作了批示：“这是目前政府转变职能要做好的首要工作，组织得力，在认真调研的基础上，下决心清理。”紧接着，深圳成立了由市长李子彬亲自挂帅任组长、常务副市长李德成任副组长的市政府审批制度改革领导小组，下设办公室，由市体改办具体负责，从市政府办公厅、市编办、市法制办、市委党校、深圳综合开发研究院等单位抽调精兵强将，专职开展此项改革工作。
工作启动后，深圳市领导和市体改办领导一再向改革领导小组办公室的工作人员强调，调研经费和资金是充足的、有保障的，与工作有关的费用都可以报销。在改革过程中一定要避嫌，任何人不许吃别人的一顿饭、拿别人的一件礼物。
虽然有心理准备，但行政审批制度实际存在问题的严重程度有时超乎想象。少数项目多头审批、重复审批、“马拉松”审批，到了令人吃惊的地步。比如办一个宾馆，中餐厅、西餐厅、客房等要分开申报，政府分开审批，全跑下来要取得五六十个许可证，涉及20 多个部门。李子彬、李德成阅读到调研报告的多处实例时，都是“神情严肃，沉默不语”，好半天，才说了一句话：“确实该改了……”此话既表明了深圳市领导的改革决心和承担风险的责任心，也流露出对这项改革无先例可循的为难，因为敢为天下先的实质就是敢担天下“险”。
经过半年多细致的调研，调研组开始起草相关改革方案。就在方案紧锣密鼓地制定之时，一个改革的无形“战场”也在同步开辟。
怎么改，从何做起？改革领导小组办公室决定，作为改革部署的重要内容，首先是解放思想。当时，大多数人对改革存在矛盾心理，一方面希望大刀阔斧改革；另一方面又担心改不好要承担责任、承受太大的压力，更担心改革半途而废，认为与其“图未就之功”，不如“保已成之业”。因此，改革工作首先要在调查研究的基础上，以改变观念为先导，要利用媒体进行广泛的舆论宣传，给改革“造势”。
参与这项改革工作的全体成员写出了《改革审批制度，实现转变政府职能的新突破》一文，详细分析了行政审批制度存在的弊端，提出了改革行政审批制度的思路和设想。
改革领导小组办公室的同志们认为，要选择深圳市内最有影响力、最具权威性的报纸刊发该篇文章。他们把这个意向转达给《深圳特区报》后，得到报社领导的大力支持，最终决定以“本报特约评论员”的名义全文刊载，改革“宣言”首现《深圳特区报》。
1998 年 2 月，深圳第一轮行政审批制度改革进入实质性阶段。《深圳市政府审批制度改革实施方案》正式颁布实施，并下发到政府各部门、各单位，还召开全市动员大会做了具体部署。在这一过程中，许多部门纷纷要求保留原有的审批权，理由是“不审批‘管’不住啊”。其次，深圳要求减掉一些审批权，但国家和广东省的法规、规章和规范性文件并没有改，作为地方政府是否有权不执行？依据什么？对此，改革领导小组的回答是：“审批制度改革绝不是不要审批，而是要规范审批、严格审批。对确实需要审批的，尤其是对城市规划、土地开发和利用、环境保护、财政支出项目，以及涉及社会安定和人民群众安全的特种行业与项目，不仅要审批，而且要从紧、从严审批。依法行政是这场改革的唯一标准。”
由于这项改革是在法律法规的框架下开展的，即便是在深圳这样的经济特区，行政审批制度改革所遇到的困难和阻力仍然很多。法律体系的问题比较突出，法律法规不完善，要改革，必然涉及法律依据问题。而且，我国现行法律、法规、规章基本上是由各部门起草的，这就导致法律、法规、规章与规范性文件之间不可避免地出现冲突和矛盾。
为了依法行政，改革领导小组办公室的同志们在 5 个月的时间里，翻阅了许多法律法规。同时，他们还翻阅了 42 个部门和单位提供的 2360 多份文件。之后，他们又多次与各部门协调。终于，一本厚厚的《深圳市政府审批制度改革若干规定》问世了。在保留的每项审批项目下，都注明了法律法规依据。
行政审批制度改革的另一项原则，是充分发挥市场对资源的配置作用。企业的生产经营管理属于企业的经营自主权，政府部门要依法行政、依法审批、依法核定、规范行为、提高效率。一位政府部门领导的话很有代表性：“过去，连我自己都不大清楚我们局管了多少事。通过这次依法清理审批事项，我才真正明白了管了哪些事、哪些该管、哪些不该管。”
1998 年 2 月，《深圳市政府审批制度改革实施方案》颁布实施。2 月 11 日，《深圳特区报》在头版发布消息，全文刊登了这个方案，并配发评论员文章《转变政府职能，改革审批制度》。这不是一条普通的政务新闻，这是深圳实施行政审批制度改革的冲锋“号角”。吃“改革饭”长大的深圳又一次要率先行动，做一件国内大部分地方还只能说说而已的事情。企业是这一改革的最大受益者：审批事项大大减少，审批手续大大简化，审批时间大大缩短。这样的结果，让各家企业乐开了花。
1998 年 8 月 25 日，深圳市政府常务会议讨论通过了深圳市政府各部门审批制度改革方案。改革方案迅速下发到政府各部门，各部门迅速行动，改革机构、简政放权。深圳行政审批制度改革取得的成效，经过《深圳特区报》的报道，引起了李长春、卢瑞华、朱森林等时任广东省领导的重视，并给予了高度评价。他们认为，深圳的这一改革“很有意义”，抓住了转变政府职能的关键，“解决了一个长期以来政府一直没有解决好的棘手问题，是行政管理体制改革的一次重大突破”，要认真总结经验，尽快在广东全省推广这项改革。
深圳自 1997 年正式在全国率先拉开行政审批制度改革序幕之后，义无反顾地将这场政府的自身革命进行到底。至 2013 年 4 月，先后经过了多轮改革，从第一次改革前的 1000 多项行政审批与核准事项，到如今只剩下 227 项，这并不仅仅是一道简单的数学减法题。它的背后体现的是那种勇立潮头、敢为人先的改革创新精神，它永远激励着人们不断创新、进取。它告诉我们：提高行政效率、建设现代服务型政府，是改革的目的；从调研入手，多部门参与，循序渐进，一改到底，是改革的方法；依法确定行政审批职能的去留，是改革的原则；领导支持、廉洁奉公，是改革的保障。深圳率先开展行政审批制度改革，开启了中国内地行政审批制度改革的先河，为全国其他省区市的行政审批制度改革提供了宝贵的实践经验。
口述者：王慧农，时任深圳市体制改革办公室宏观体制处处长
整理者：王斌
当时，《深圳特区报》和全国各大媒体对此进行了广泛的宣传、报道，也极大地鼓励和推动了全国各地的行政审批制度改革。
作为这场改革的参与者和见证人之一，时任深圳市体改办宏观体制处处长的我，亲历了这一改革的全过程。
1998 年 8 月 25 日，深圳市政府常务会议通过了深圳市政府各部门审批制度改革方案，不到一年的时间，就完成了前期调研、方案制定、组织实施等全部工作。改革后，政府部门原有的审批事项由 737 项减为 310 项，原有的核准事项由 371 项减为 321 项，深圳市政府部门和有关单位原有的上千项审批与核准事项被“砍”去了近 43%，其中审批事项的减幅更是高达 57.8%。深圳的行政审批制度改革速度之快、改革幅度之大前所未有，开创了中国内地行政审批制度改革的先河。
记得从 1998 年开始，全国许多地方相继开展行政审批制度改革，并取得了初步成效。2001 年 9 月，国务院对全面推进这项改革作出部署。自此，行政审批制度改革这场政府自我革命的生动实践，在全国范围内有领导、有计划、有步骤地拉开了帷幕。
你能想象得出 10 多年前，深圳很多可以由市场说了算、单位可以自主决定的事情，却要到市政府有关部门去审批后才能执行吗？没错，像调整文体演出票价、报纸增加一个版的广告、企业裁减员工、宾馆多设一个餐厅等等，都要由政府审批，早年的深圳身上确实留有这样的历史印迹。这样“跑审批”有多苦？有单位和企业满腹委屈地表示苦不堪言：“我们是‘一步一叩首’啊！”审批的繁冗，成为当时政府办事难、效率低的“症结”，社会投诉和群众意见的“焦点”，也是经济发展的“瓶颈”。“市场经济绝不是‘审批经济’！现行审批制度不改不行！”
1997 年年初，时任深圳市体改办主任的张思平毅然以市体改办的名义，向深圳市领导呈送了题为《以清理和重定审批项目为重点，实现转变政府职能改革重大突破的建议》的手写信，道出了行政审批制度的种种弊端，以及改革的必要性、重要性、紧迫性。面对来信，当时的深圳市委书记厉有为、市长李子彬当场回应：“改！”这掷地有声的一个“改”字，体现了深圳市委、市政府领导期望提高行政效率、建设现代服务型政府的决心。一封信引发了一场革命。深圳市委、市政府主要领导都在这封信上作了批示：“这是目前政府转变职能要做好的首要工作，组织得力，在认真调研的基础上，下决心清理。”紧接着，深圳成立了由市长李子彬亲自挂帅任组长、常务副市长李德成任副组长的市政府审批制度改革领导小组，下设办公室，由市体改办具体负责，从市政府办公厅、市编办、市法制办、市委党校、深圳综合开发研究院等单位抽调精兵强将，专职开展此项改革工作。
工作启动后，深圳市领导和市体改办领导一再向改革领导小组办公室的工作人员强调，调研经费和资金是充足的、有保障的，与工作有关的费用都可以报销。在改革过程中一定要避嫌，任何人不许吃别人的一顿饭、拿别人的一件礼物。
虽然有心理准备，但行政审批制度实际存在问题的严重程度有时超乎想象。少数项目多头审批、重复审批、“马拉松”审批，到了令人吃惊的地步。比如办一个宾馆，中餐厅、西餐厅、客房等要分开申报，政府分开审批，全跑下来要取得五六十个许可证，涉及20 多个部门。李子彬、李德成阅读到调研报告的多处实例时，都是“神情严肃，沉默不语”，好半天，才说了一句话：“确实该改了……”此话既表明了深圳市领导的改革决心和承担风险的责任心，也流露出对这项改革无先例可循的为难，因为敢为天下先的实质就是敢担天下“险”。
经过半年多细致的调研，调研组开始起草相关改革方案。就在方案紧锣密鼓地制定之时，一个改革的无形“战场”也在同步开辟。
怎么改，从何做起？改革领导小组办公室决定，作为改革部署的重要内容，首先是解放思想。当时，大多数人对改革存在矛盾心理，一方面希望大刀阔斧改革；另一方面又担心改不好要承担责任、承受太大的压力，更担心改革半途而废，认为与其“图未就之功”，不如“保已成之业”。因此，改革工作首先要在调查研究的基础上，以改变观念为先导，要利用媒体进行广泛的舆论宣传，给改革“造势”。
参与这项改革工作的全体成员写出了《改革审批制度，实现转变政府职能的新突破》一文，详细分析了行政审批制度存在的弊端，提出了改革行政审批制度的思路和设想。
改革领导小组办公室的同志们认为，要选择深圳市内最有影响力、最具权威性的报纸刊发该篇文章。他们把这个意向转达给《深圳特区报》后，得到报社领导的大力支持，最终决定以“本报特约评论员”的名义全文刊载，改革“宣言”首现《深圳特区报》。
1998 年 2 月，深圳第一轮行政审批制度改革进入实质性阶段。《深圳市政府审批制度改革实施方案》正式颁布实施，并下发到政府各部门、各单位，还召开全市动员大会做了具体部署。在这一过程中，许多部门纷纷要求保留原有的审批权，理由是“不审批‘管’不住啊”。其次，深圳要求减掉一些审批权，但国家和广东省的法规、规章和规范性文件并没有改，作为地方政府是否有权不执行？依据什么？对此，改革领导小组的回答是：“审批制度改革绝不是不要审批，而是要规范审批、严格审批。对确实需要审批的，尤其是对城市规划、土地开发和利用、环境保护、财政支出项目，以及涉及社会安定和人民群众安全的特种行业与项目，不仅要审批，而且要从紧、从严审批。依法行政是这场改革的唯一标准。”
由于这项改革是在法律法规的框架下开展的，即便是在深圳这样的经济特区，行政审批制度改革所遇到的困难和阻力仍然很多。法律体系的问题比较突出，法律法规不完善，要改革，必然涉及法律依据问题。而且，我国现行法律、法规、规章基本上是由各部门起草的，这就导致法律、法规、规章与规范性文件之间不可避免地出现冲突和矛盾。
为了依法行政，改革领导小组办公室的同志们在 5 个月的时间里，翻阅了许多法律法规。同时，他们还翻阅了 42 个部门和单位提供的 2360 多份文件。之后，他们又多次与各部门协调。终于，一本厚厚的《深圳市政府审批制度改革若干规定》问世了。在保留的每项审批项目下，都注明了法律法规依据。
行政审批制度改革的另一项原则，是充分发挥市场对资源的配置作用。企业的生产经营管理属于企业的经营自主权，政府部门要依法行政、依法审批、依法核定、规范行为、提高效率。一位政府部门领导的话很有代表性：“过去，连我自己都不大清楚我们局管了多少事。通过这次依法清理审批事项，我才真正明白了管了哪些事、哪些该管、哪些不该管。”
1998 年 2 月，《深圳市政府审批制度改革实施方案》颁布实施。2 月 11 日，《深圳特区报》在头版发布消息，全文刊登了这个方案，并配发评论员文章《转变政府职能，改革审批制度》。这不是一条普通的政务新闻，这是深圳实施行政审批制度改革的冲锋“号角”。吃“改革饭”长大的深圳又一次要率先行动，做一件国内大部分地方还只能说说而已的事情。企业是这一改革的最大受益者：审批事项大大减少，审批手续大大简化，审批时间大大缩短。这样的结果，让各家企业乐开了花。
1998 年 8 月 25 日，深圳市政府常务会议讨论通过了深圳市政府各部门审批制度改革方案。改革方案迅速下发到政府各部门，各部门迅速行动，改革机构、简政放权。深圳行政审批制度改革取得的成效，经过《深圳特区报》的报道，引起了李长春、卢瑞华、朱森林等时任广东省领导的重视，并给予了高度评价。他们认为，深圳的这一改革“很有意义”，抓住了转变政府职能的关键，“解决了一个长期以来政府一直没有解决好的棘手问题，是行政管理体制改革的一次重大突破”，要认真总结经验，尽快在广东全省推广这项改革。
深圳自 1997 年正式在全国率先拉开行政审批制度改革序幕之后，义无反顾地将这场政府的自身革命进行到底。至 2013 年 4 月，先后经过了多轮改革，从第一次改革前的 1000 多项行政审批与核准事项，到如今只剩下 227 项，这并不仅仅是一道简单的数学减法题。它的背后体现的是那种勇立潮头、敢为人先的改革创新精神，它永远激励着人们不断创新、进取。它告诉我们：提高行政效率、建设现代服务型政府，是改革的目的；从调研入手，多部门参与，循序渐进，一改到底，是改革的方法；依法确定行政审批职能的去留，是改革的原则；领导支持、廉洁奉公，是改革的保障。深圳率先开展行政审批制度改革，开启了中国内地行政审批制度改革的先河，为全国其他省区市的行政审批制度改革提供了宝贵的实践经验。
口述者：王慧农，时任深圳市体制改革办公室宏观体制处处长
整理者：王斌
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